Jaké jsou typické nezákonné úřední postupy?

Právo na informace

Právo na svobodný přístup k informacím je garantováno Listinou základních práv a svobod (dále jen „Listina“).[1] Povinné subjekty (státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a další veřejné instituce a subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování v oblasti veřejné správy) mají dle zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, a to buď na základě žádosti, nebo aktivním zveřejněním.

Při podání žádosti o poskytnutí informací není třeba prokazovat jakýkoli právní zájem, ani žádost není třeba nijak zdůvodňovat. Všechny podstatné informace o právu na informace naleznete v našich manuálech Kompletní průvodce občana právem na informace a Kompletní průvodce občana právem na informace o životním prostředí.

Odmítnout či omezit poskytnutí informací lze pouze na základě důvodů uvedených v zákoně (zejména ochrana utajovaných informací, ochrana obchodního tajemství, ochrana osobnosti a osobních údajů, ochrana důvěrnosti majetkových poměrů, ochrana duševního vlastnictví). Povinnost poskytovat informace se ovšem netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací.

Mezi typické nezákonné postupy úřadů v této oblasti patří

• neposkytnutí požadovaných informací (případně pouze částečné poskytnutí) bez dostatečného odůvodnění,
• odmítnutí poskytnutí informací ze správních spisů s odůvodněním, že jsou přístupné jen účastníkům řízení,
• nečinnost povinných orgánů,
• požadování neúměrně vysokých úhrad nákladů za poskytnutí informací,
• podmiňování poskytnutí informací zdůvodněním, k čemu je potřebujete.

Příklad

Podali jste žádost o informace, ve které žádáte o zaslání kopií všech rozhodnutí vydaných stavebním úřadem, která se týkají připravované stavby obchodního centra ve vaší obci. Stavební úřad vydal rozhodnutí o odmítnutí žádosti, které odůvodnil tak, že nejste účastníkem řízení a ani jste neprokázali právní zájem na poskytnutí těchto informací.

Jak se bránit?

V oblasti práva na informace existují dva základní prostředky obrany – stížnost a odvolání. Stížnost podejte, pokud vám povinný subjekt informace neposkytl bez dostatečného odůvodnění, na vaši žádost ve lhůtě 15 dní neodpověděl či požaduje neúměrně vysoké úhrady nákladů za poskytnutí informací. Odvoláním se braňte v situaci, kdy povinný subjekt vydá rozhodnutí o odmítnutí žádosti o informace, se kterým nesouhlasíte.

Odvolání by bylo vhodným prostředkem obrany v modelovém příkladu uvedeném výše. Nejvyšší správní soud (NSS) v tomto typu případů opakovaně konstatoval, že správní řád nemůže vyloučit přístup k informacím obsaženým ve správním v režimu práva na informace.[2]

Jak na uplatnění opravných prostředků vám poradí náš Kompletní průvodce právem na informace.

Ochrana životního prostředí

Podle čl. 35 Listiny základních práv a svobod má každý právo na příznivé životní prostředí. Zjednodušeně se dá říci, že přispívat k zajištění realizace tohoto práva jsou povinny všechny úřady a osoby vykonávající činnosti, jež mohou mít negativní dopad na životní prostředí.

Zásah do životního prostředí často dopadá na široký okruh subjektů, včetně spolků, jejichž hlavním cílem je ochrana přírody a krajiny. Environmentální spolky mají v řízeních a dalších správních procesech týkajících se ochrany životního prostředí zpravidla zvláštní práva. Nezákonný postup představuje situace, kdy úřad brání spolkům účastnit se řízení nebo jim po právu v tomto řízení uplatňovat námitky.

Vedle správních řízení se dopad na životní prostředí řeší i v dalších správních procesech – zejména v rámci posuzování vlivů na životní prostředí („EIA“)[3] a územním plánování. V rámci těchto řízení má každý právo uplatňovat připomínky. Environmentální spolky mají v procesu EIA privilegované postavení. Mohou podat odvolání, popř. i správní žalobu proti tomu, že se záměr nebude v rámci EIA komplexně posuzovat (tzv. negativní závěr zjišťovacího řízení).[4]

O územním plánování a možnosti účasti veřejnosti v něm se více dočtete v našem manuálu Územní plánování - přehled. O procesu EIA si pak podrobnosti můžete přečíst v manuálech Co je to EIA? a Jak se zapojit do procesu EIA?.

Účastenství environmentálních spolků ve správních řízeních nemá v České republice jednotnou právní úpravu. Je tedy vždy potřeba zjistit, podle jakého zákona se zrovna postupuje. Nejčastěji se spolky účastní správních řízení s dopady na životní prostředí podle zákona o ochraně přírody a krajiny[5] a zákona o posuzování vlivů na životní prostředí („EIA“).[6]

Pokud se postupuje v režimu zákona o ochraně přírody a krajiny, tj. jedná se o řízení, které probíhá podle tohoto zákona (př. řízení o kácení stromů nebo o vydání výjimky ze zákazu zásahů do zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů), je podmínkou účastenství spolku v řízení podání žádosti o informování o zamýšlených zásazích a zahajovaných řízeních podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny. Tato žádost musí být věcně a místně specifikovaná.

Správní orgán, který řízení vede, pak má povinnost spolek informovat o zahájení předmětného řízení. Toto informování může proběhnout i pouhým zveřejněním oznámení o zahájení na úřední desce. Je tedy potřeba úřední desku pravidelně sledovat. Poté, co je spolek o zahájení řízení tato informován, může se jej účastnit, pokud svou účast příslušnému orgánu oznámí, a to ve lhůtě do 8 dní ode dne, kdy byl o zahájení řízení informován (oznámení mu bylo doručeno nebo první den zveřejnění oznámení na úřední desce).[7]

Režimem zákona o EIA se účastenství spolků řídí v případě, že jde o tzv. navazující řízení, kterému předcházelo posuzování vlivů na životní prostředí (EIA). Nejčastěji půjde o územní a stavební řízení, kterých se spolky, pokud EIA neproběhla, účastnit nemohou.

Hlavní rozdíl oproti režimu podle zákona o ochraně přírody a krajiny spočívá v tom, že orgán, který navazující řízení vede, musí oznámení o jeho zahájení zveřejnit na úřední desce (a také v informačním systému EIA) automaticky. Podání žádosti o informování o zahajovaných řízeních se tak nevyžaduje.

Účast je podmíněna (vedle splnění zákonných požadavků na spolek)[8] pouze podáním oznámení o účasti v řízení, a to do 30 dní ode dne, kdy bylo zahájení řízení spolku oznámeno (oznámení bylo zveřejněno na fyzické a elektronické úřední desce).[9]

Spolky se mohou za obdobných podmínek účastnit i dalších řízení, např. vodoprávního řízení nebo řízení o vydání a změně integrovaného povolení. Podrobnosti se dočtete v našem manuálu Účast spolků v řízeních.

Mezi typické nezákonné postupy úřadů v této oblasti patří

• Spolek nebyl informován o zahájení řízení navzdory podané žádosti o informovaní (oznámení o zahájení řízení nebylo zveřejněno ani na úřední desce). V důsledku toho se o řízení spolek nedozvěděl a ve věci bylo vydáno rozhodnutí bez toho, aby v řízení mohl uplatnit svá práva účastníka řízení.
• Úřad vydal rozhodnutí o tom, že spolek není účastníkem řízení navzdory tomu, že splňuje všechny zákonné požadavky, aby s ním úřad jako s účastníkem počítal.
• Spolku, který je účastníkem řízení, úřad odepřel nahlížení do spisu. V důsledku toho bylo ve věci vydáno rozhodnutí, aniž by spolek v řízení mohl uplatnit svá práva.
• Ve věci bylo vydáno nepřezkoumatelné rozhodnutí, kde závěr (př. povolení kácení dřevin nebo souhlas s umístěním stavby) není dostatečně odůvodněn.
• V rozhodnutí nejsou reflektovány námitky spolku, které mají hmotněprávní povahu (př. že neproběhla EIA).

Příklad

Váš spolek je účastníkem řízení o změně integrovaného povolení pro spalovnu odpadů. V rámci řízení jste podali vyjádření, že v žádosti o změnu integrovaného povolení není dostatečně zajištěno, že spalovna bude splňovat požadavky BAT (nejlepších dostupných technik). Úřad, který řízení vede, vydal rozhodnutí o změně integrovaného povolení, ve kterém k těmto vašim námitkám uvedl, že se jimi nebude zabývat, jelikož spolky jsou oprávněny pouze k hájení procesních práv.

Jak se bránit

Proti výše uvedeným nezákonným postupům je vhodné se bránit odvoláním proti správnímu rozhodnutí. Odvolání můžete podat jak proti rozhodnutí o odepření účastenství, tak proti konečnému rozhodnutí v rámci řízení v prvním stupni.

Co se týče modelového příkladu, uvádíme, že oprávnění spolků namítat procesní pochybení (např. že jim nebylo umožněno nahlížet do spisu, že nebylo vydáno zákonem požadované stanovisko nebo že je rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů) je již delší dobu nesporné. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu spolky mohou ale namítat i pochybení hmotněprávního charakteru. Tímto pochybením bezesporu je i nesplnění BAT. [10] I v tomto případě tak je namístě podat odvolání, a to proti vydanému rozhodnutí o změně integrovaného povolení.

Více k tomuto tématu se dočtete v našem manuálu Mohou spolky ve správních žalobách používat věcné argumenty?.

Územní plánování a stavební řízení

Při plánování využití území v rámci územního plánování a při rozhodování o umisťování a povolování staveb podle stavebního zákona úřady přednostně využívají zjednodušující postupy.[11] Cílem je, co nejméně zatěžovat dotčené osoby a v případě, že je možné vydat v dané věci pouze jedno rozhodnutí (zejména u jednoduchých staveb), proces nebyl příliš zdlouhavý.

Tyto postupy jsou však v praxi někdy zneužívány k obcházení a poškozování práv osob dotčených stavební činností na sousedních pozemcích. Nezákonné postupy mohou však nastat i bez souvislosti s využitím zjednodušujících postupů.

Mezi typické nezákonné postupy úřadů v této oblasti patří

• Místní politici nebo úředníci při pořizování změny územního plánu prosadí změnu využití pozemků v jejich vlastnictví ze zemědělské půdy na pozemky stavební, a to navzdory oprávněným nesouhlasným připomínkám veřejnosti. Změnou dojde k mnohonásobnému zvýšení hodnoty těchto pozemků.
• Stavební úřad odmítne poskytnout kopii projektové dokumentace zamýšleného záměru účastníkům územního a stavebního řízení a zároveň odmítne, aby si kopii pořídili sami při nahlížení do spisu.[12] Tímto je významně ztížená obrana účastníků řízení vůči povolovanému záměru.
• Stavební úřad vydá územní nebo stavební rozhodnutí bez potřebného závazného stanoviska nebo v rozporu s vydaným závazným stanoviskem.
• Stavební úřad opomene účastníka řízení a rozhodnutí vydá, aniž by jej vůbec informoval o zahájení řízení.

Příklad

Jste environmentálním spolkem. Z informačního systému EIA jste se dozvěděli, že bylo zahájeno územní řízení ve věci umístěny spalovny odpadů. Tohoto řízení se chcete účastnit, a proto jste přihlásili jako účastník řízení příslušnému stavebnímu úřadu. Následně jste řádně v rámci územního řízení uplatnili námitku proti závaznému stanovisku EIA, které dle vašeho názoru dostatečně nereflektuje potřebnou ochranu podzemních vod. Stavební úřad vydal územní rozhodnutí, ve kterém se k vaší námitce nijak nevyjádřil.

Jak se bránit?

Vzhledem k tomu, že nezákonné postupy v této oblasti mohou být různorodé, je vždy potřeba vycházet při rozhodování o dalších krocích z konkrétní situace.

U výše uvedeného modelového příkladu by bylo vhodným řešením podat odvolání proti územnímu rozhodnutí, ve kterém byste namítali jak nezákonný postup stavebního úřadu, který se nezabýval námitkami vás jakožto účastníka řízení, tak obsah závazného stanoviska EIA. Další možností je také podání podnětu k přezkumu závazného stanoviska.

Obecně platí, že proti porušení práv účastníků řízení, včetně např. odmítnutí poskytnutí kopie projektové dokumentace, je možné se bránit podáním odvolání proti konečnému územního rozhodnutí nebo stavebnímu povolení.

Místní samospráva

Obce, stejně jako kraje, jsou povinny pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů, přičemž při plnění svých úkolů mají chránit veřejný zájem.

Úředníci obecních a krajských úřadů mají dvojí postavení. Na jednu stranu mají vykonávat nestranně a nezávisle státní správu v rámci přenesené působnosti (státní agenda, kterou vykonávají územně samosprávné celky, př. rozhodování v územním a stavebním řízení). Na stranu druhou se fakticky jedná o zaměstnance územně samosprávního celku (o záležitostech spadajících do samosprávy si obec rozhoduje sama). O tom, jaké záležitosti spadají do přenesené působnosti a jaké do samostatné, se dozvíte v našem manuálu Samostatná a přenesená působnost.

Úředníci, kteří jsou zaměstnanci obce, vydávají v těchto případech povolení svému zaměstnavateli. Jejich postavení se vyznačuje celou řadou vazeb charakteristických obecně právě pro vztah mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem, mimo jiné například povinností zaměstnance dbát pokynů svých nadřízených. Bez významu není ani jejich ekonomická závislost na zaměstnavateli. Přidá-li se k pracovněprávním vztahu úředníka k územnímu samosprávnému celku ještě nějaký další zájem, je možné, že se úředník stane ve vztahu k projednávané věci podjatým.

Problematická situace nastává typicky v případě, kdy obec či kraj sice nejsou žadateli o vydání rozhodnutí, ale z jednání jejich politických představitelů je zřejmé, že mají zájem na určitém výsledku řízení – například podporují určitou investici na území obce či kraje (dálnici, průmyslovou zónu apod.).

K porušení nezávislého výkonu státní správy často dochází v případech, kdy se kraje či obce smluvně zavážou investorům poskytnout součinnost a spolupráci při získání potřebných rozhodnutí a současně slibují zdržet se kroků, které by pro projekt mohly být škodlivé.

Již „pouhý“ vstřícnější, rychlejší a přednostní postup úřadu vůči investorovi znamená ze strany samosprávy nemístné ovlivňování výkonu státní správy a ze strany úřadů neodůvodněné činění rozdílů mezi jednotlivými osobami, jejichž rovnost v právech je ústavně zakotvena.

Příklad

Město a obchodní společnost uzavřeli kupní smlouvu na několik pozemků, ve kterém se město zavázalo poskytnout investorovi nezbytnou spolupráci pro získání veškerých potřebných rozhodnutí a povolení pro projekt letiště. Úředníci stavebního úřadu následně povolili stavbu a provoz letiště, aniž by proběhl proces EIA, který u takového záměru proběhnout ze zákona musel.

Jak se bránit

Druhy nezákonných postupů v této oblasti mohou být různorodé. Proto i prostředky obrany se budou lišit vždy podle konkrétní situace a fáze, ve které se povolování záměru nachází.

Více se o povolování záměrů dozvíte v našem manuálu Zapojte se do povolování stavby nebo záměru.

Ve výše uvedené modelové situaci by bylo vhodné podat odvolání proti vydaným správním rozhodnutím a v něm argumentovat, že neproběhl proces EIA, který proběhnout měl. Toto můžete učinit pouze, pokud jste byli účastníky řízení. Pokud jste účastníky řízení nebyli, můžete podat podnět k přezkumu vydaných rozhodnutí. Můžete také využit prostředků politického nátlaku na obec, aby věc jako účastník řízení řešila. Těmito prostředky jsou zejména petice, iniciace shromáždění či vyhlášení referenda. Pokud jste občanem obce a bude vás svým podpisem podporovat alespoň 0,5 % občanů obce, můžete žádat, aby věc byla zařazena na pořad jednání zastupitelstva.

Více informací o tom, jaké mají občané obce práva, se dočtete v našem manuálu Práva občanů obcí a krajů. O zmiňovaných prostředcích politického nátlaku se dočtete v našich manuálech Jak podat petici ve třech krocích, Jak uspořádat nebo se účastnit shromáždění, Jak dosáhnout vyhlášení místního referenda.

Obecně platí, že ke kontrole souladu činnosti obce s právními předpisy je ve věcech samostatné působnosti příslušné Ministerstvo vnitra, ve věcech přenesené působnosti pak krajský úřad. Kontrolu těmito úřady můžete iniciovat podáním podnětu.

Nečinnost úřadů

Nečinnost představuje situaci, kdy úřad v určené lhůtě nepodnikne kroky, které podniknout má. Jedná se o situace, kdy úřad nevydá rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě[13] nebo nezahájí řízení z moci úřední do 30 dní ode dne, kdy se dozvěděl o skutečnostech, které zahájení řízení odůvodňují.[14]

Příklad

Jste environmentálním spolkem a zjistili jste, že z nedaleké továrny unikly do řeky chemikálie, které způsobily úhyn ryb a dalších živočichů. Neprodleně se obrátíte na Českou životní inspekci („ČIŽP“) s žádostí o zahájení řízení o uložení nápravných opatření podle zákona o předcházení ekologické újmě. Už uplynul měsíc a ČIŽP na vaši žádost nijak nezareagovala. Z továrny chemikálie nadále unikají, i když v menším rozsahu.

Jak se bránit

Pokud úřad již řízení zahájil a jste jeho účastníkem (jako v modelovém případu), poslouží vám náš vzor žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti.

Pokud jde o zahájení řízení z moci úřední, můžete využít náš vzor podnětu k zahájení řízení o uložení opatření proti nečinnosti.

Obě podání adresujte nadřízenému orgánu.

Jestliže nadřízený orgán opatření proti nečinnosti neučiní nebo podanou žádost o uplatnění tohoto opatření zamítne, dalším krokem je podání žaloby proti nečinnosti. Obecně platí, že žalobou proti nečinnosti se nemůžete domáhat zahájení řízení z moci úřední. Výjimkou je dle aktuální judikatury situace, kdy má nečinnost úřad negativní dopad na vaše veřejná subjektivní práva. Příkladem může být situace, kdy na vašem pozemku stojí černá stavba, nebo má alespoň jiná černá stavba na váš pozemek negativní dopad.[15] V takovém případě se můžete domáhat zahájení řízení žalobou proti nezákonnému zásahu.[16]

Více o nečinnosti úřadů a jak se proti ní bránit se dočtete v našem manuálu Jak přimět nečinný úřad jednat?

Nevhodné chování úředníků

Nezákonný postup může spočívat také v nevhodném chování úředníků.

Mezi typické nezákonné postupy úřadů v této oblasti patří

• nezdvořilé nebo nevstřícné jednání (jednání v rozporu se zásadou, že veřejná správa je službou veřejnosti),
• nezdvořilé porušování etického kodexu a zásad slušného chování (tímto porušením je jednání, které zahrnuje osobní či jiné urážky, narážky, diskriminaci, ponižování anebo vulgarismy),
• nevhodné jednání spočívají v tykání či zvyšování hlasu,
• nadměrný formalismus či jiné ztěžování uplatnění práv účastníka řízení

Příklad

Jdete na úřad zažádat o informaci ohledně toho, jak úřad naložil s vaším podnětem na zahájení řízení o odstranění černé stavby. Úředník vás nejprve nechá hodinu čekat za dveřmi s tím, že musí něco dodělat (vy zatím přes dveře slyšíte, že s kolegou u kávy probírá osobní věci). Potom, co vás konečně pustí k sobě do kanceláře, vám sdělí, že o tom, zda řízení zahájí nebo ne rozhoduje on a ne vy, a informovat vás o tom nemusí. Když mu oponujete, že vás má ve lhůtě 30 dnů o dalším postupu informovat, jelikož jste o to v podnětu požádali, začne vám nadávat a urážet vás a vaši rodinu. Následně se podívá na váš podnět, který mu leží na stole, řekne, že vám v jedné větě chybí čárka, podnět je nesrozumitelný, a nebude se jím tak vůbec zabývat.

Jak se bránit

Žádejte, aby o vašem jednání s úředníkem byl sepsán protokol. Podejte stížnost podle § 175 správního řádu. Ve stížnosti můžete požadovat důkladné prošetření věci. V případě, že se jedná o vedoucího úředníka, můžete požadovat jeho odvolání z funkce.

Více se o tom, jak se bránit nevhodnému postupu úředníků dozvíte v našich manuálech Jaké jsou povinnosti veřejných funkcionářů a Stížnost na nevhodné chování úředníků.