Poradna

Účast veřejnosti v integrovaném povolování (IPPC)

Aktualizováno k právnímu stavu 1. 1. 2014

Nastavení podmínek provozu zařízení spadajících do režimu integrovaného povolování má často bezprostřední dopad na životní prostředí velkého počtu občanů. Integrované řízení je tedy z pohledu ochrany životního prostředí zcela zásadním procesem.

Otázky spojené s možnostmi občanů, jejichž práva jsou (nebo mohou být) provozem povolovaného zařízení dotčena (např. lidé žijící v sousedství povolovaného velkokapacitního průmyslového provozu), seznámit se důsledky, které pro ně povolovaný provoz může mít a případně uplatnit své připomínky a výhrady, jsou tak s ohledem na naplnění účelu integrované prevence zásadní.

Následující text se bude zabývat dvěma praktickými problémy, které v současné době snižují efektivitu účasti veřejnosti v integrovaném řízení, a to konkrétně neuskutečněnou transpozicí definice dotčené veřejnosti do české právní úpravy integrovaného povolování a omezováním přístupu k informacím v integrovaném řízení na základě ochrany tzv. „chráněných údajů“.

Naopak posílení práv veřejnosti představuje nově vytvořený informační systém integrované prevence, který od roku 2013 funguje pod správou Ministerstva životního prostředí. V závěru textu se o něm dozvíte více.

Účastenství v integrovaném řízení

Zákon o integrované prevenci rozlišuje dvě formy účasti veřejnosti v integrovaném řízení. První formou je právo široké veřejnosti, tj. kohokoliv,vyjádřit se podle § 8 odst. 2 zákona o integrované prevenciv příslušné lhůtě  k předložené žádosti provozovatele, přičemž takto podané připomínky musí být podle § 13 odst. 5 zákona o integrované prevenci úřadem v plné míře vypořádány v odůvodnění rozhodnutí. Druhou formou je pak plnoprávné účastenství v řízení podle § 7 odst. 1 a 2 zákona o integrované prevenci, včetně práva podávat opravné prostředky, a případně také iniciovat přezkum rozhodnutí ve správním soudnictví.

Podle § 7 odst. 1 zákona o integrované prevenci jsou účastníky řízení provozovatel zařízení, obec a kraj, na jejichž území je nebo má být zařízení umístěno, spolky (dříve občanská sdružení), obecně prospěšné společnosti, zaměstnavatelské svazy nebo hospodářské komory, jejichž předmětem činnosti je prosazování a ochrana profesních zájmů nebo veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů, a také obce nebo kraje, na jejichž území může toto zařízení ovlivnit životní prostředí. V § 7 odst. 2 je pak v souladu s uplatněným principem subsidiarity, okruh účastníků integrovaného řízení rozšířen také na toho, kdo by jím byl podle zvláštních právních předpisů.

Požadavky evropské legislativy

Jedním z vodítek při interpretaci výše uvedených ustanovení zákona o integrované prevenci je také kodifikované znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES o integrované prevenci a omezování znečištění (dále jen „směrnice IPPC“). Podle čl. 15 odst. 1 a Přílohy V směrnice IPPC jsou státy povinny všem subjektům, na něž se vztahuje definice „dotčené veřejnosti“, zajistit „včasnou a účinnou“ možnost účasti v procesu integrovaného povolování. Dotčenou veřejností podle čl. 2 odst. 15 směrnice IPPC je každý, kdo je nebo by mohl být ovlivněn rozhodováním ohledně udělení nebo aktualizace integrovaného povolení nebo podmínek povolení, nebo kdo má na tomto rozhodování určitý zájem.

Vyjádření „dotčené veřejnosti“ musí přitom být při rozhodování vzata v úvahu a rozhodnutí se s nimi musí vypořádat (15 odst. 4 směrnice IPPC). Kromě toho členské státy ES mají povinnost zajistit, aby osoby z řad dotčené veřejnosti měly přístup k soudnímu přezkumu zákonnosti jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti podléhajících ustanovením o účasti veřejnosti v integrovaném řízení, a to po stránce hmotné i procesní (čl. 16 směrnice IPPC).  Tato práva jsou v českém právním řádu  v plném rozsahu zaručena jen účastníkům řízení. Lze tedy konstatovat, že požadavek plnoprávné účasti občanů bezprostředně dotčených provozem zařízení projednávaného v integrovaném řízení je nejen v souladu se směrnicí IPPC, ale dokonce je i předpokladem její správné implementace. 

Interpretace § 7 odst. 2 zákona o integrované prevenci

Jak bylo již uvedeno, členské státy ES mají podle čl. 16 směrnice IPPC povinnost zajistit příslušníkům „dotčené veřejnosti“ k nezávislému soudnímu přezkumu rozhodnutí vydaného v integrovaném řízení (příp. nečinnosti příslušného správního úřadu). Toto právo přiznává český právní řád v plné míře pouze účastníkům řízení. Vymezení účastníků řízení v §7 odst. 1 a 2 zákona o integrované prevenci je tedy třeba interpretovat konformně s výše uvedeným požadavkem směrnice IPPC tak, aby možnost plnoprávné účasti v integrovaném řízení měli všichni občané, jejichž práva jsou nebo mohou být provozem projednávaného zařízení dotčena.

Je zřejmé, že výčet účastníků v § 7 odst. 1 zákona o integrované prevenci neodpovídá definici dotčené veřejnosti, tak jak vyplývá z čl. 2 odst. 15 směrnice IPPC (zákon o integrované prevenci definici dotčené veřejnosti neobsahuje). Občané se sice mohou podle § 8 odst. 2 v řízení vyjádřit, jejich postavení však neodpovídá postavení účastníka - je výrazně slabší (není jim zasláno znění žádosti, neúčastní se ústního projednání žádosti atd.).

Cestou k zajištění konformity postupu správních úřadů s požadavky směrnice IPPC je správná interpretace druhého odstavce § 7 zákona o integrované prevenci, který rozšiřuje okruh účastníků také na ty, kteří by jimi byli podle zvláštních právních předpisů. Zákon zde odkazuje na řadu složkových předpisů, klíčovým ustanovením, které je však třeba aplikovat, je ustanovení § 27 odst. 2 správního řádu, které přiznává postavení účastníka řízení také osobám, které mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. 

Určení osob, se kterými bude správní orgán jednat jako s účastníky podle § 27 odst. 2 správního řádu, je vždy věcí správního uvážení. Správní orgánu je však povinen při svých úvahách nejen přihlédnout k výše nastíněným požadavkům směrnice IPPC, ale také dbát na to, že pro získání postavení účastníka dostačuje pouhá možnost, tj. odůvodněný předpoklad, že práva nebo povinnosti určité osoby budou rozhodnutím přímo dotčeny  Vydáním, příp. změnou, integrovaného povolení, může být v konkrétních případech dotčena celá řada práv občanů (např. právo vlastnické, právo na příznivé životní prostředí, právo na ochranu zdraví, právo na ochranu soukromí apod.) a počet takto dotčených občanů může být i značně vysoký. To je dáno povahou zařízení, která pod režim integrovaného povolování spadají, a která zpravidla mají velký dopad na lokalitu, ve které jsou umístěna (např. cementárny, hutě apod.) 

Uplatnění práv účastníka řízení - občana

Přestože správní orgán je povinen s osobami, o nichž je mu známo, že splňují kritéria účastenství podle § 27 odst. 2 správního řádu, jednat jako s účastníky z úřední povinnosti, nelze v případě integrovaného řízení z praktických důvodů očekávat, že tak skutečně učiní.  Pravděpodobněji lze předpokládat, že úředníci budou inklinovat k vypořádání všech individuálních připomínek občanů v režimu § 8 odst. 2 zákona o integrované prevenci. Občané žijící v lokalitě, kde je umístěno zařízení spadající do režimu integrovaného povolování, se však s tímto postupem správního orgánu nemusí spokojit.

V případě, že činnost povolovaného zařízení může, např. v důsledku znečištění ovzduší, vod apod., zasáhnout do jejich práv, mohou se domáhat svých plných účastnických práv, včetně souvisejícího práva iniciovat soudní přezkum vydaného integrovaného povolení (příp. rozhodnutí o jeho změně), a to postupem dle § 28 správního řádu. 

Přístup k informacím v integrovaném řízení

Ochrana údajů podle §8 odst. 4 zákona o integrované prevenci

Předpokladem efektivní účasti v integrovaném řízení je i možnost dostatečně se seznámit s podklady rozhodnutí správního orgánu – tj. především žádosti provozovatele o vydání či změnu integrovaného povolení. Tento požadavek však vůči veřejnosti zůstává ve jménu ochrany některých veřejných zájmů (typicky obchodního tajemství) v praxi nenaplněn, a to často v rozporu se zákonem.  Důvodem bývá nesprávný postup správního orgánu při aplikaci ochrany veřejných zájmů podle § 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci.

Obecné předpoklady uplatnění ochrany tzv. „chráněných údajů“

Podle § 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci je úřad povinen zabezpečit ochranu obchodního tajemství, osobních údajů a dalších údajů chráněných podle zvláštních právních předpisů, pokud jsou tyto údaje označeny v žádosti provozovatele jako chráněné. Taxativně též vymezuje údaje, u kterých tuto ochranu uplatnit nelze.  Z dikce uvedeného ustanovení vyplývá, že k uplatnění ochrany údajů je třeba kumulativního splnění dvou podmínek:

  1. Existenci chráněného veřejného zájmu (obchodní tajemství, osobní údaje, údaje chráněné podle zvláštních právních předpisů)
  2. Označení konkrétního údaje jako chráněného provozovatelem.

Úřad je tedy povinen aktivně zkoumat zda údaj, který je provozovatelem označený jako chráněný, splňuje kritéria chráněného veřejného zájmu, a v případě že ne, ochranu neposkytnout.

Nelze tedy rozhodně akceptovat postup, kdy se správní orgán podmínkou existence chráněného vůbec nezabývá a jakýkoliv údaj z žádosti o vydání (či změnu) integrovaného povolení označený provozovatelem považuje s odkazem na § 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci za chráněný. Provozovatelé nejčastěji zdůvodňují svůj požadavek na ochranu údajů v žádosti existencí obchodního tajemství.

Zde je třeba uvést, že existence obchodního tajemství je podmíněna naplněním všech jeho zákonných znaků, tak jak vyplývají z ust. § 17 a násl. zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ObchZ“) – tj. musí se jednat o skutečnosti obchodní, výrobní či technické povahy, související s podnikem, které mají skutečnou nebo alespoň potenciální materiální či nemateriální hodnotu, nejsou v příslušných obchodních kruzích běžně dostupné, mají být podle vůle podnikatele utajeny a podnikatel odpovídajícím způsobem jejich utajení zajišťuje. V případě, že všechny výše uvedené znaky obchodního tajemství nejsou současně naplněny, je aplikace ochrany podle § 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci vyloučena.

Uplatnění ochrany „chráněných údajů“ vůči účastníkům řízení 

S uplatňováním ochrany údajů dle § 8 odst. 4 souvisí i otázka její možné aplikace vůči účastníkům integrovaného řízení a případné kolize s ústavně zakotveným právem účastníka řízení nahlížet do spisu a vyjádřit se k podkladům správního rozhodnutí.  Ustanovení § 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci je systematicky zařazeno k úpravě procesů rozeslání a zveřejnění žádosti. Lze tedy vykládat, že ochrana uvedených veřejných zájmů je zavedena zejména s ohledem na ust. § 8 odst. 2 zákona IPPC zaručené právo široké veřejnosti (kdokoliv) seznámit se s obsahem žádosti. Proces nahlížení účastníků do správního spisu zákon o integrované prevenci výslovně neřeší a v této souvislosti je, s ohledem na ust. § 46 odst. 5, tedy třeba subsidiárně použít § 38 správního řádu.

Podle § 38 odst. 6 správního řádu lze právo účastníka řízení nahlédnout do spisu omezit pouze v souvislosti s ochranou některých, taxativně vymezených, veřejných zájmů. Těmito veřejnými zájmy jsou ochrana utajovaných informací ve smyslu zákona č. 412/2005 Sb., o utajovaných informacích a bezpečnostní způsobilosti, případně ochrana údajů, na které se vztahuje zákonem uložená nebo uznaná povinnost mlčenlivosti. I v takovém případě by však měl správní úřad pečlivě vážit, zda zájem na ochraně těchto veřejných zájmů je v konkrétním případě silnější než výše uvedená, Listinou zaručená, práva účastníka.

Navíc, i v případě, že informace obsažené ve spise formálně podléhají ochraně podle § 38 odst. 6 správního řádu, nelze právo účastníka nahlédnout do spisu omezit, pokud se jedná o informace, které slouží k provedení důkazu v řízení. Přikláníme se k názoru, že ust. § 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci je třeba ve vztahu k účastníkům integrovaného řízení vykládat restriktivně – tj. v hranicích uplatnění § 38 odst. 6 správního řádu. Tomu nasvědčuje jednak taxativní formulace důvodů, pro které je možné přístup účastníků k informacím ze spisu omezit, a také uplatnění obecných principů veřejné správy coby služby veřejnosti, procesní rovnosti účastníků, jakož i principu efektivní účasti veřejnosti na rozhodování, tak jak vyplývá z čl. 24 a násl. Preambule směrnice IPPC. 

Informační systém integrované prevence

Vytvoření informačního systému integrované prevence bylozakotveno novelou zákona o integrované prevenci v roce 2013 (§ 5a zákona). Systém spravuje Ministerstvo životního prostředí a je součástí jednotného informačního systému životního prostředí. Slouží k realizaci všech povinností, které se vztahují ke zveřejňování informací podle zákona o integrované prevenci, tedy zejména zveřejnění stručného shrnutí žádosti, hodnocení nejlepších dostupných technik a také samotných integrovaných povolení.

Prostřednictvím systému může veřejnost získat přehled o jednotlivých povolovacích procesech nebo jej může využít k zaslání připomínek. Kromě toho obsahuje také metodické dokumenty (např. k základní zprávě) a předmětnou legislativu.Systém je dostupný na adrese na www.mzp.cz/ippc

Závěr

Význam efektivní účasti veřejnosti v procesu integrovaného povolování nelze podceňovat. Jedná se o naplnění jednoho ze základních principů tohoto environmentálně významného procesu a jakékoliv nadbytečné omezování občanů v možnostech uplatnit své připomínky a obavy může mít v důsledku negativní vliv na kvalitu jeho výsledku. Otázkou zůstává, zda zákonodárcem zvolená cesta chybějící transpozice definice „dotčené veřejnosti“ ze směrnice IPPC a komplikovaného vymezení jejího postavení v integrovaném řízení nepovede v praxi k omezení intenzity, s jakou bude veřejnost svá práva v integrovaných řízeních uplatňovat.

Stejný dopad může mít samozřejmě i nesprávná aplikace veřejnoprávní ochrany údajů podle § 8 odst. 4 zákona o integrované prevenci. Tento stav by v budoucnosti byl jistě nežádoucí. 

Účast veřejnosti v integrovaném řízení totiž umožňuje občanům aktivně hájit svá dotčená práva, což dlouhodobě přispívá, slovy Preambule směrnice IPPC, ke „zvyšování zodpovědnosti a transparentnosti rozhodovacího procesu a přispívá k uvědomělému vztahu veřejnosti k otázkám životního prostředí a k veřejné podpoře učiněných rozhodnutí.“

Přínosem v oblasti účasti veřejnosti jenově zákonem zřízený Informační systém integrované prevence.

Nenašli jste?

Položit nový dotaz

Do pěti pracovních dnů se vám ozveme.

Položit dotaz

Občan 2.0?

Zajímáte se o problémy kolem vás? Možná jste Občan 2.0.

Chcete se zapojovat efektivněji?
Buďte Občan 2.0!

Přečtěte si více