K nálezu Ústavního soudu

Ústavní soud nálezem ze dne 19.11.2008 sp.zn. Pl. ÚS 14/07 vyhověl ústavní stížnosti, kterou podali v červenci 2007 obce Bavory a Dolní Dunajovice, tři vlastníci nemovitostí dotčení plánovanou výstavbou rychlostní silnice R52 Pohořelice – Mikulov, dvě místní občanská sdružení, jejichž členy jsou další odpůrci této silnice a EPS proti usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále NSS), který odmítl návrh všech uvedených osob na zrušení územního plánu VÚC Břeclavska. 
Tento územní plán, který mj. zakotvuje koridor uvedené rychlostní silnice, schválilo zastupitelstvo Jihomoravského kraje v listopadu 2006, tedy ještě za účinnosti starého stavebního zákona č. 50/1976 Sb. Návrh na zrušení tohoto územního plánu byl podán s odkazem na dřívější rozsudek NSS (1. senátu) Rozsudek NSS ze dne 18.7.2006, č.j. 1 Ao 1/2006-74 (www.nssoud.cz) ve věci změny ÚP Prahy z roku 2005 (kauza letiště Ruzyně). V tomto rozsudku NSS zdůvodnil, proč je i územní plány schválené podle starého stavebního zákona a jejich změny nutno „materiálně“ považovat za opatření obecné povahy ve smyslu § 101a s.ř.s. a že proto podléhají přezkumu ve správním soudnictví. Následně však NSS tento svůj názor změnil usnesením svého rozšířeného senátu ze dne 13.3.2007, č.j. 3 Ao 1/2007-44 vydaným ve věci návrhu na zrušení územního plánu VÚC Břeclavska. Návrh na zrušení ÚP VÚC Břeclavska připadl 3.senátu NSS, který došel k názoru, že opatřením obecné povahy je pouze to, co tak zákon výslovně označí (tedy územní plány a jejich změny jen pokud byly schváleny podle nového stavebního zákona č. 183/2006 Sb.). Obrátil se proto postupem podle Obrátil se proto postupem podle § 17 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále s.ř.s.) na rozšířený senát NSS, který se k tomuto názoru přiklonil a návrh na přezkum ÚP VÚC Břeclavska odmítl. Proti tomuto usnesení byla podána uvedenými osmi subjekty ústavní stížnost. Proč mají soudy přezkoumávat i „staré“ územní plány Ústavní soud dal ve svém nálezu, jímž této ústavní stížnosti vyhověl, plně za pravdu materiálnímu výkladu institutu opatření obecné povahy, jak jej provedl NSS v „ruzyňském“ rozsudku z roku 2006. V odůvodnění nálezu jsou uvedeny následující základní argumenty: Materiální pojetí opatření obecné povahy je v souladu se skutečností, že ani správní řád a nový stavební zákon, ani § 101a s.ř.s. tento pojem obsahově nedefinují (ani obecně, ani ve vztahu k územním plánům). Důvodová zpráva k novému správnímu řádu kromě toho výslovně uváděla, že tento institut se již v právním řádu vyskytuje, byť ne pod tímto názvem, a odkazovala na územní plány. Podle Ústavního soud přisvědčuje tomuto výkladu i novela stavebního zákona č. 191/2008 Sb., která změnila § 188 odst. 4 stavebního zákona tak, že „Obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního plánu, se pro účely tohoto zákona považují za opatření obecné povahy“. Dále Ústavní soud odkázal na svou obecnější judikaturu týkající se právě na přístup k soudní ochraně, podle níž že „nabízí-li se dvojí možný výklad, je v intencích zásad spravedlivého procesu zvolit interpretaci ústavně konformní, jež poskytuje ochranu právům stěžovatele“ (např. II. ÚS 254/01). Označil to jako zásadu „in dubio pro libertatis“ – ve smyslu přednosti rozšiřujícího výkladu ve vztahu k ochraně (ústavních) práv. Ústavní soud výslovně zdůraznil také „potřebu efektivní soudní ochrany již ve fázi územního plánování, kterou není možné plně kompenzovat v pozdějších fázích rozhodování.“ Tím opět přímo navázal na názor NSS vyslovený v „ruzyňském“ rozsudku z roku 2006. Konečně NSS uvedl, že jeho závěry o nutnosti soudního přezkumu územního plánu vyplývají i z požadavku „mezinárodněprávně souladného výkladu“, konkrétně „z požadavků Aarhuské úmluvy, která je na základě rozhodnutí Rady č. 2005/370/ES součástí práva ES“. To je poměrně důležité konstatování, byť by o tom nemělo být pochyb. K důsledkům nálezu Konkrétním důsledkem komentovaného nálezu Ústavního soudu je, že NSS se bude muset návrhem na zrušení územního plánu VÚC Břeclavska opětovně zabývat a věcně o něm rozhodnout. Obecný význam nálezu je především v tom, že je s konečnou platností vyřešena otázka přezkoumatelnosti územních plánů, schválených podle „starého“ stavebního zákona. Tyto územní plány tedy NSS musí přezkoumávat jako opatření obecné povahy. Podle stejných základních principů, na nichž je založen nález Ústavního soudu ve věci územního plánu VÚC Břeclavska, by správní soudy měly posuzovat i návrhy na rušení jiných správních aktů. Měla by vždy rozhodovat „materiální povaha aktu“, nikoli jeho formální označení. To se netýká jen opatření obecné povahy, ale i rozhodnutí ve smyslu § 65 s.ř.s. a dalších typů aktů správních orgánů. NSS sám ostatně v řadě případů v tomto smyslu rozhoduje (viz např. z poslední doby usneseni jeho rozšířeného senátu k otázce přezkumu závazných stanovisek podle § 44 z. 114/1992 Sb. ze dne 21.10.2008 sp.zn. 6 As 7/2005. S ohledem na tyto skutečnosti by nález mohl zásadně ovlivnit rovněž otázku možnosti soudního přezkumu Politiky územního rozvoje, která jako jediná z „plánovacích institutů“ nového stavebního zákona není jako opatření obecné povahy výslovně označena, přestože bude pro všechny ostatní územní plány závazná. (Jde o jakýsi „územní plán pro celou republiku“. Pro podrobnější informace viz http://pur.eps.cz/). Pokud by NSS vycházel z „formálního“ přístupu k chápání opatření obecné povahy (vyjádřeného v usnesení jeho rozšířeného senátu ve věci ÚP VÚC Břeclavska) znamenalo by to nepochybně vyloučení možnosti soudního přezkumu Politiky a tím i značné oslabení efektivity účasti na pořizování navazujících „úrovní“ územního plánování. Nález Ústavního soudu a by naopak měl znamenat, že Politiku bude možné jako opatření obecné povahy přezkoumat. Poslední zajímavý aspekt nálezu spočívá v tom, že výrok nálezu zní výlučně tak, že se usnesení rozšířeného senátu NSS ruší. Je tedy nutno dovodit, že ÚS vyhověl návrhu všech stěžovatelů, včetně všech tří občanských sdružení, a tedy že všechny považoval za oprávněné navrhovatele, do jejichž ústavního práva podle čl. 36 Listiny napadené rozhodnutí rozšířeného senátu NSS zasáhlo. Jinak by měl návrh těch stěžovatelů, které by považoval za postrádající aktivní legitimaci, odmítnout. To je podstatné s ohledem na skutečnost, že NSS při přezkumu územních plánů, schválených podle nového stavebního zákona, ve své dosavadní judikatuře nepovažuje občanská sdružení za oprávněné (aktivně legitimované) navrhovatele, neboť nejsou nositeli „hmotných práv“, k jejichž zkrácení by schválením územního plánu mohlo dojít (viz rozsudky NSS ze dne 24. 10. 2007, sp..zn. 2 Ao 2/2007 a ze dne 18.9.2008, sp.zn. 9 Ao 1/2008). Je možné argumentovat, že Ústavní soud tím, že ve věci Břeclavsko neodmítl stížnost žádného občanského sdružení, implicitně označil i tento názor NSS za nesprávný.

Celý článek zde