Vyhláška zakazující žebrání

Odpověď poradny

Obce nejsou často vybaveny jak administrativně, tak odborně pro přijímání kvalitních právních předpisů, stává se tedy, že jejich vyhlášky jsou zrušeny, protože nejsou v souladu se zákonem.

Proto zákon o obcích upravuje několik kontrolních mechanismů, které by měly předcházet situacím, kdy by obce uplatňovaly a vymáhaly nelegální požadavky.

Co nejdříve po vyhlášení musí obce každou vyhlášku poslat Ministerstvu vnitra (dále také jen „Ministerstvo“). Ministerstvo je zodpovědné za prvotní kontrolu zákonnosti. Odporuje-li obecně závazná vyhláška obce zákonu, vyzve Ministerstvo obec ke zjednání nápravy.

Pokud se tak nestane do 60 dnů, rozhodne Ministerstvo vnitra o pozastavení účinnosti této obecně závazné vyhlášky. Obec ještě jednou dostane možnost vyhlášku opravit. Pokud toho nevyužije (a nepodá ani rozklad proti rozhodnutí Ministerstva), podá Ministerstvo do 30 dnů od uplynutí lhůty pro podání rozkladu Ústavnímu soudu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky obce (popř. do 30 dnů od právní moci rozhodnutí o zamítnutí rozkladu).

V případě zřejmého rozporu obecně závazné vyhlášky obce s lidskými právy a základními svobodami může Ministerstvo vnitra pozastavit její účinnost bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy.

Obecně závaznou vyhlášku obce může napadnout i jednotlivý občan. Návrh na zrušení právního předpisu obce však může dle § 64 odst. 2 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu podat jen ten, kdo zároveň s tímto návrhem podá také ústavní stížnost, kterou tvrdí, že bylo zasaženo do jeho základního práva garantovaného ústavním pořádkem (blíže viz § 72 tohoto zákona). Podle § 30 tohoto zákona je v případě takového postupu nutné nechat se zastoupit advokátem.

Nyní bych se ráda vyjádřila k pravděpodobnosti úspěchu, jestliže bude vyhláška napadena, zejména s ohledem na judikaturu Ústavního soudu.

Obce se mnohdy snaží regulovat veřejný život nejrůznějšími směry, ať už pro to mají jakékoli důvody. Zákon o obcích jim, jak už bylo řečeno, umožňuje vydávat vyhlášky, kterými chrání veřejný zájem (veřejný pořádek). Ne vždy jsou ale obecně závazné vyhlášky v souladu se zákony a Ústavní soud se k jejich platnosti mnohokrát vyjadřoval.

Ne vždy však takové vyhlášky, které zakazovala pití, žebrání nebo prostituci na veřejnosti zrušil. Vždy se totiž musel zabývat tím, jak města a obce svoje vyhlášky formulovaly nebo zda ve svých zákazech nešly nad rámec některého speciálního zákona, který už danou oblast upravoval. Ústavní soud tedy konstatoval, že obce mohou na svém území omezit určité aktivity, které jsou svou intenzitou schopny výrazně narušit veřejný pořádek nebo především ochranu dětí a mládeže.

Výtky Ústavního soudu se vztahovaly především k tomu, že obce nebyly ve svých vyhláškách dostatečně konkrétní. Soudci se k tomu vyjádřili např. v nálezu Pl. ÚS 50/03. Podle něj zákonné zmocnění k tomu, aby obec závaznou vyhláškou zakázala činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, obsažené v ust. § 10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, je limitováno tím, že takový zákaz se musí vztahovat "na některá veřejná prostranství v obci".

Imperativ určitosti právního příkazu či zákazu vyžaduje, aby takové prostranství bylo v obecně závazné vyhlášce určeno co možná nejpřesněji, tj. tak, aby jeho lokalizace byla dostatečně konkrétní a nevyvolávala žádné interpretační pochybnosti. Některá ve vyhlášce příkladmo uváděná místa, jako jsou dvorní trakty, lávky, vodní plochy, parkoviště, letiště, nádraží, hřiště, koupaliště, dětská hřiště, pískoviště nebo jiná místa, kde si hrají děti, nemusí mít nutně povahu veřejného prostranství, protože jejich zpřístupnění záleží na vůli vlastníka nebo provozovatele.

Podle Ústavního soudu taktéž z žádné zákonné normy nelze odvodit paušální zákaz veškeré konzumace alkoholu na všech veřejných prostranstvích. Jak známo, konzumace alkoholu má mnoho kvalitativně a kvantitativně odlišných forem a stupňů, z nichž jistá část je společensky tolerována i na veřejných prostranstvích. Stanovení těch forem konzumace alkoholu, které by svou intenzitou mohly narušit veřejný pořádek nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, by vyžadovalo precisnější definici v právním předpise.

Z dalšího nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 69/04 vyplývá, že znění § 10 zákona o obcích neobsahuje výslovné pravidlo, podle kterého by obec nesměla činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, zakázat na všech veřejných prostranstvích. Tento argument však nelze použít bezvýhradně.

V citovaném ustanovení se zákonodárce pokoušel zejména řešit střet ústavně zaručené svobody jedince, jeho práva na podnikání na jedné straně a ochrany veřejných zájmu a práva obce na samosprávu na straně druhé. Tento střet rozhodl zásadně tak, že obec muže výkon určitých činností omezit, přizpůsobit svým podmínkám, nikoli však úplně zakázat. To však nemůže platit absolutně. Zcela zřejmé je to u ochrany takových ústavně chráněných právních statku jako je zdraví a život.

Neexistuje žádný racionální důvod, proč by obec mela mít povinnost trpět na některých svých veřejných prostranstvích činnosti, které ohrožují tyto základní chráněné hodnoty. Bylo by v rozporu s ústavně zaručenou ochranou nedotknutelnosti osoby (cl. 7 Listiny), která zahrnuje ochranu proti zásahům do osobní integrity každého jedince, aby obec byla povinna vymezit na svém území taková veřejná prostranství, kde nezakazuje činnosti, které by mohly být v rozporu s ochranou zdraví.

To samé platí i pro činnosti jsoucí v rozporu s ochranou majetku (srov. cl. 11 Listiny). Ustanovení § 10 písm. a) zákona o obcích je proto nutno interpretovat tak, že pokud činnosti narušující ochranu zdraví, majetku či bezpečnosti do těchto ústavně chráněných právních statku zasahují jen na některých veřejných prostranstvích, je obci zapovězeno zakázat je na celém území obce.

Stejně jako je veřejná moc povinna chránit svobodu jedince, jeho zdraví a majetek, je povinna chránit i veřejný pořádek a dobré mravy. I na zákaz činností narušujících tyto hodnoty je nutno aplikovat výše uvedené závěry týkající se ochrany zdraví a majetku. Pokud tedy předmětná činnost muže být na určitých veřejných prostranstvích obce provozována, aniž by narušila veřejný pořádek či byla v rozporu s dobrými mravy, nesmí ji obec zakázat na všech veřejných prostranstvích obce.

Pokud naproti tomu provozování určité činnosti představuje potencionální zásah do chráněného statku, ač je provozována na kterémkoli veřejném prostranství obce, muže ji obec zakázat provazovat na všech veřejných prostranstvích. Vždy je též třeba hodnotit i intenzitu zásahu a význam ohroženého právem chráněného statku na straně jedné a význam činnosti, která má být zakázána na straně druhé.

Ústavní soud také v tomto nálezu poskytl vodítko, jak hodnotit, zda některá činnost je způsobilá ohrožovat veřejný pořádek do té míry, že může být zakázána na všech veřejných prostranstvích.  V Ústí nad Labem bylo zakázáno na všech veřejných prostranstvích nabízení sexuálních služeb. Podle soudců nabízení této služby ohrožuje dobré mravy obecně a velice výrazně ohrožuje mravní výchovu dětí a mládeže. Již samotné nabízení prostituce, které je zřejmé dětem a mládeži, v nich muže vyvolat pocit něčeho „normálního“, přípustného. Význam zejména tohoto právem chráněného statku, tj. mravní výchovy dětí a mládeže, je třeba hodnotit velice vysoce. Extrémním způsobem jsou tak dotčeny etické hodnoty, které je společenství občanu, kterou obec je, oprávněno chránit.

Podobné extrémnosti zásahu do záležitostí veřejného pořádku tak podle názoru Ústavního soudu nedosahuje žádná z dalších v cl. 3 napadené vyhlášky uvedených činností, a to ani žebrání. Tyto ohrožené právem chráněné hodnoty, statky je dále třeba poměřit se zásahem do svobody jedinců poskytujících sexuální služby. Ochrana nabízení této aktivity na očích veřejnosti však nemůže ve sporu s ochranou mravní výchovy dětí a mládeže obstát.

Problematice vydávání tohoto typu obecně závazných vyhlášek se Ústavní soud věnoval také v nálezu Pl. ÚS 45/06 ze dne 11. 12. 2007. Vyjádřil se mj. k otázce, jak může vyhláška upravovat záležitost řešenou ve zvláštním zákoně. Podle Ústavního soudu se obecně závazná vyhláška  nesmí dostat do rozporu se zákonem.

Odpověď na otázku, zda obec nepřekročila meze své zákonné působnosti tím, že normuje oblasti vyhrazené zákonné úpravě, předpokládá identifikaci předmětu a cíle regulace zákona na straně jedné a obecně závazné vyhlášky na straně druhé. Pokud se nepřekrývají, nelze bez dalšího říci, že obec nesmí normovat určitou záležitost z důvodu, že je již regulována na úrovni zákona.