Mohou spolky ve správních žalobách používat věcné argumenty?

V tomto manuálu Vám popíšeme, jak tohoto doporučení a některých nových rozhodnutí soudů využít k argumentaci, že jako spolek můžete podat žalobu i z hmotněprávních důvodů.

Bližší informace o tom, jaké podmínky musí váš spolek při podání žaloby splňovat, si můžete přečíst v našem manuálu Ekologický spolek jako žalobce – kdy se bránit u soudu?

Spolky mají mít možnost napadat faktické skutečnosti

Dle dřívější praxe soudů měly spolky ve správním soudnictví právo namítat pouze procesní pochybení správních orgánů. To znamenalo, že mohly například namítat, že jim nebylo umožněno nahlédnout do spisu, nebo že jejich námitky nebyly řádně vypořádány. Paradoxně ale už spolek nemohl namítat, že dojde či došlo k faktickému negativnímu zásahu do životního prostředí. Tuto praxi správní soudy ve své rozhodovací praxi uplatňovaly dlouho a konzistentně.

Podle zákona musí ten, kdo podává správní žalobu, tedy i spolek, tvrdit, že „postupem správního orgánu byl zkrácen na právech, která mu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí.“[1]. Zákon tedy výslovně neupravuje, zda musí jít o procesní práva, na kterých byl spolek zkrácen, nebo zda lze namítat i hmotněprávní porušení práv. Proto záleží, jak soudy zákon vykládají. Všechny orgány veřejné moci, tedy i správní orgány a soudy, přitom mají povinnost vykládat české právo tak, aby bylo v souladu s Aarhuskou úmluvou.

Aarhuská úmluva zaručuje plnohodnotnou účast veřejnosti

Aarhuská úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí[2] je mezinárodní smlouva platná pro ČR od 4. října 2004. Úmluva garantuje veřejnosti velmi důležitá práva, která slouží k zajištění účasti veřejnosti na ochraně životního prostředí – právo na informace, účast na rozhodování a soudní ochranu.

Úmluva je pro ČR závazná a má přednost před vnitrostátními předpisy. Z toho vyplývá povinnost soudů a správních orgánů vykládat české právo tak, aby bylo v souladu s Úmluvou. Úmluva nicméně není přímo aplikovatelná – to znamená, že neobsahuje práva, kterých by bylo možné se dovolávat přímo na základě Úmluvy. Úmluva je primárně výkladovým vodítkem pro výklad českých právních předpisů.

Na dodržování Úmluvy dohlíží Výbor pro plnění Aarhuské úmluvy. Jeho závěry mají formu doporučení. Doporučení nejsou přímo vymahatelná jako například pravomocná soudní rozhodnutí. Nicméně vzhledem k tomu, že je pro stát a jeho orgány Úmluva závazná, měla by být respektována i doporučení Výboru. Nejlepším způsobem, jak prosadit respektování Úmluvy i doporučení, je argumentovat jimi v konkrétních správních a soudních řízeních. Nejde jen o kultivaci právního prostředí – výklad českého práva v souladu s Úmluvou výrazně rozšiřuje okruh porušení práv, která může spolek žalovat. Klíčová bude například pro případy, kdy nedošlo k procesnímu pochybení, ale vydané rozhodnutí je věcně nezákonné.

Podle Výboru spolky mohou namítat i věcná pochybení

Výbor se na podnět Frank Bold (dříve Ekologického právního servisu) zabýval otázkou aktivní žalobní legitimace – tedy tím, kdo se může domáhat soudní ochrany a v jakém rozsahu.

Naše argumentace byla založená na tom, že dotčená veřejnost, kam patří i spolky, může žalovat věcnou i procesní zákonnost rozhodnutí,[3] Podmínkou je, že u ní musí trvat omezování či porušování jejich práva. Vzhledem k praxi, kdy spolkům byla přiznávána pouze procesní, ale ne věcná práva, nemohla být jejich věcná práva porušena, a nebylo tak možné jejich porušení žalovat. Tvrdili jsme, že takový výklad je v rozporu s Aarhuskou úmluvou.

Výbor konstatoval, že z článku 9 odstavce 2 Úmluvy vyplývá pro spolky možnost přezkumu jak hmotné, tak procesní zákonnosti. Výbor dospěl k závěru, že Česká republika neplní uvedené ustanovení Úmluvy, jelikož přezkumu rozhodnutí se mohly nestátní neziskové organizace (spolky) domáhat pouze v omezeném rozsahu. Pokud dotyčná nestátní nezisková organizace je nebo může být ovlivněna environmentálním rozhodnutím, anebo má na tomto rozhodování určitý zájem, odpovídá definici dotčené veřejnosti. V takovém případě nelze v souladu s Úmluvou omezit její možnost žalovat zákonnost rozhodnutí pouze na procesní zákonnost a musí jí být umožněno žalovat i z hmotněprávních důvodů.

Aarhuská úmluva se nevztahuje na všechny typy správních řízení. Přesně řečeno tedy na jejím základě musí být umožněno spolkům podávat hmotněprávní žaloby pouze v případech uvedených v příloze I Úmluvy[4] a v dalších případech, kdy rozhodování může mít významný vliv na životní prostředí.[5] Nicméně pokud bude český zákon[6] vykládán jednotně a v souladu s Úmluvou, tak jej bude možné použít i v ostatních správních řízeních.

Nález výboru můžete využít při argumentaci. Zde naleznete podrobná znění dokumentů, které můžete v argumentaci využít:

• Podrobnější rozbor závěrů Výboru (ACCC Background dokument)
• Originální text doporučení Výboru
• Překlad doporučení Výboru

Využít můžete i několik vybraných citací z doporučení Výboru:

• „80. V tomto ohledu Výbor konstatoval ve vztahu k podání ACCC/C/2008/33 (Velká Británie), že „článek 9 odstavec 2 Úmluvy se týká jak hmotné, tak procesní zákonnosti. Proto smluvní strana musí zajistit, aby osoby z řad veřejnosti měly přístup k přezkumnému řízení před soudem a/nebo nezávislým orgánem, zřízeným zákonem, který může přezkoumat jak věcnou, tak procesní zákonnost jakýchkoli rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti v příslušných případech“ (ECE/MP.PP/C.1/2010/6/add.3, bod 123).“
• „81. Z popisu situace podaného stranami vyplývá, že podle českého práva se jednotlivci mohou domáhat přezkoumání procesní a omezeně hmotné zákonnosti rozhodnutí podle článku 6, a že NNO mohou žádat pouze o přezkum procesní zákonnosti těchto rozhodnutí. Ve vztahu k omezenému právu NNO domáhat se přezkumu rozhodnutí Výbor konstatuje, že Česká republika neplní článek 9 odstavec 2 Úmluvy.“
• „89. Výbor konstatuje, že: 
  (d) omezením práv NNO, které splňují požadavky uvedené v článku 2 odstavci 5, na možnost napadnout pouze procesní zákonnost rozhodnutí podle článku 6, Česká republika neplní článek 9 odstavec 2 Úmluvy (viz bod. 81. výše)“

Oprávnění spolků podávat hmotněprávní námitky potvrdily i české soudy

Výše uvedený výklad potvrzuje také rozsudek českého Nejvyššího správního soudu z června 2015[7], podle kterého spolky zabývající se ochranou přírody a krajiny mohou uplatňovat nejen procesní, ale i hmotněprávní námitky v řízení před správními soudy.

Kromě procesních pochybení (např. že jim nebylo umožněno nahlížet do spisu, že nebylo vydáno zákonem požadované stanovisko nebo že je rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů) mohou tedy spolky namítat i pochybení hmotněprávní povahy. Mohou tvrdit např. i to, že nejsou splněny požadavky nejlepších dostupných technik (v řízení o vydání či změně integrovaného povolení) nebo že bylo nesprávně provedeno posouzení vlivů na životní prostředí (EIA). Soud argumentoval zněním Aarhuské úmluvy, která, byť není přímo použitelnou mezinárodní smlouvou, takové právo spolkům zaručuje.

Podmínkou práva namítat věcná pochybení je přímý a nezprostředkovaný vztah spolku k určitému území, který je dán např. sídlem spolku, vlastnictvím nemovitosti v této lokalitě anebo aktivitou vyvíjenou v dané lokalitě. Spolky chránící životní prostředí mohou hmotněprávní námitky uplatňovat právě jen v případech, kdy má spolek přímý vztah k území, jehož se předmět řízení týká. 

K obdobnému závěru dospěl také Ústavní soud, když posuzoval oprávnění spolku žalovat zrušení územního plánu.[8]

Bližší informace k podmínkám, které musí spolky naplnit, aby byly oprávněny žalovat správní rozhodnutí a opatření obecné povahy (př. územní plán), najdete v našem manuálu Ekologický spolek jako žalobce – kdy se bránit u soudu?

Frank Bold prosazuje respektování Úmluvy

Zmiňované doporučení Výbor vydal na základě stížnosti Frank Bold k Výboru. Frank Bold si stěžoval na rozsáhlé a systematické porušování Úmluvy Českou republikou. Na základě této stížnosti Výbor na svém zasedání ve dnech 26. – 29. června 2012 přijal závěry, v nichž shledal, že Česká republika skutečně porušuje Úmluvu, a to hned v několika bodech.  Toto doporučení je důležité tím, že se vztahuje konkrétně k české právní úpravě a jejímu souladu s Úmluvou. Proto vám může pomoci argumentovat u soudu (byť není závazné).

Frank Bold byl též žalobcem ve sporu, ve kterém Nejvyšší správní soud potvrdil, že ekologické spolky mohou před správními soudy uplatňovat i hmotněprávní námitky. Spor se týkal rozhodnutí o změně integrovaného povolení pro provoz elektrárny Prunéřov. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že Frank Bold je oprávněn žalobu podat. Jeho vztah k území byl dán tím, že  prokazatelně (s ohledem na předchozí řízení, jichž se účastnil) vyvíjí činnost na celém území České republiky a provoz elektrárny Prunéřov přitom nepochybně zasahuje území celé České republiky.