Jak se zapojit do povolování těžby? – 2. část

V tomto pokračování manuálu popisujeme konkrétní řízení a činnosti, které jsou součástí procesu povolování těžby.

Povolování těžby – 1. fáze

Řízení o povolení k provádění geologických prací

Před samotnou těžbou je nutné nejprve konkrétní lokalitu prozkoumat a zjistit geologické složení nerostů. Jinými slovy je nutné nejprve zjistit, zda je vůbec co těžit a zda se těžba vyplatí. Stanovením průzkumného území si navíc těžař zajistí výlučnost svého podnikatelského záměru na daném území.[1]

Údaje z geologického průzkumu jsou základem pro všechna následující správní řízení o povolení těžby. K samotnému provádění geologických prací je nutné povolení.[2]

Povolení vydává Ministerstvo životního prostředí na základě žádosti o stanovení průzkumného území.[3] Řízení je upraveno zákonem o geologických pracích a podpůrně se na něj použije správní řád.

Účastníky tohoto správního řízení  jsou:

• Žadatel, tedy ten, kdo má v plánu průzkum provést;
• Obec, na jejímž území je návrh průzkumného území nebo jeho část situována;
• Osoba, které zvláštní zákon postavení účastníka přiznává. [4] Touto osobou mohou za určitých podmínek být spolky, jejichž hlavním cílem podle stanov je ochrana životního prostředí nebo veřejného zdraví, existují alespoň tři roky nebo získaly 200 podporujících podpisů.[5]

Vlastník pozemku není účastníkem správního řízení. K provádění průzkumu na cizím pozemku je dokonce možné nahradit souhlas vlastníka pozemku rozhodnutím krajského úřadu o povinnosti vlastníka pozemku průzkum strpět.[6]

Spolky se řízení mohou účastnit v případě, že mu předcházel proces posuzování vlivů na životní prostředí (EIA). Tento proces může proběhnout např. v situaci, kdy orgán ochrany přírody a krajiny vydá stanovisko, že provedení geologických prací může významně ovlivnit evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti.[7]

O účasti spolku v řízeních navazujících na EIA si přečtěte podrobné informace v manuálu Jak se zapojit do procesu EIA? O právech spolků, jakožto účastníků řízení, si můžete více přečíst v manuálu 10 významných práv účastníků správního řízení.

Zájmy ochrany životního prostředí v tomto i následujících správních řízení má za úkol hájit obec, na jejímž území je návrh průzkumného území nebo jeho část situována. Na obec se tak můžete obrátit s podnětem, žádostí zařazení věci jako bodu na jednání zastupitelstva[8] či s peticí. Dodáváme, že negativní stanovisko obce k povolení vyhledávání a průzkumu ložisek není závazné. Hájení zájmů ochrany životního prostředí se mohou, pokud jsou naplněny zákonné podmínky a řízení o geologických pracích předcházela EIA, ujmout i spolky.

Ministerstvo životního prostředí žádost může zamítnout nebo povolit. Mezi zákonné důvody zamítnutí patří i rozpor se státní nebo regionální surovinovou politikou, se státní politikou životního prostředí, nebo pokud nad těžbou převáží jiný veřejný zájem.[9] Pro provádění průzkumu může stanovit omezující podmínky, například v zájmu ochrany chráněných rostlin.[10]

Státní surovinová politika je dokumentem, který schvaluje vláda. Její zpracování spadá pod gesci Ministerstva průmyslu a obchodu, na jehož webu ji také najdete. Regionální surovinovou politiku určuje příslušný krajský úřad. Státní politika životního prostředí spadá pod Ministerstvo životního prostředí.

Rozhodnutí o žádosti o stanovení průzkumného území pro vyhledávání a průzkum výhradních ložisek obsahuje:

• Výrok, že se geologické práce povolují nebo že se žádost zamítá;
• Vymezení území, v nichž mohou být tyto práce prováděny – tzv. průzkumné území;
• Určení nerostu, pro jehož vyhledávání a průzkum se povolení vydává;
• Podmínky pro provádění geologických prací;
• Dobu platnosti povolení.[11]

Jedna z vad právní úpravy spočívá v tom, že zákon stanovuje těžební organizaci povinnost zjistit skutečné posouzených všech možných vlivů využívání výhradního ložiska na jiná ložiska, vody, jiné přírodní zdroje, na životní prostředí obecně a na další zákonem chráněné zájmy.[12] Nicméně bez zajištění kontrolního mechanismu je toto ustanovení zcela bezzubé. Z tohoto důvodu je občanská participace prostřednictvím spolků žádoucí z hlediska zájmu na ochranu životního prostředí.

Povolení k vyhledávání a průzkumu ložisek důlními díly

Geologický průzkum se často neomezuje pouze na povrchové ohledání, ale je třeba proniknout hlouběji do země. To s sebou často přináší potřebu využití tzv. důlních děl. Tento pojem definuje vyhláška Českého báňského úřadu. Jde o šachty vyúsťující na povrch, komíny, jámy, štoly a jiné než průzkumné vrty.[13] V případě použití důlních děl je nutné povolení obvodního báňského úřadu.[14]

Souhlas vlastníka pozemku se nevyžaduje. Samostatné povolení od tohoto úřadu je potřeba jak pro vytvoření, tak i zajištění a likvidaci důlních děl.[15]

O vydání povolení se vede správní řízení, které spadá pod tzv. řízení o povolení hornické činnosti upravené v zákoně o hornické činnosti.[16]

Účastníky tohoto řízení jsou:

• Žadatel;
• Obce, v jejíchž územním obvodu má být hornická činnost vykonávána;
• Právnické či fyzické osoby, jejichž práva, povinnosti nebo právem chráněné zájmy mohou být povolením dotčeny; [17]
• Pokud řízení předcházela EIA, spolek, jehož hlavním cílem podle stanov je ochrana životního prostředí nebo veřejného zdraví, existuje alespoň 3 roky nebo získal 200 podporujících podpisů. Proces EIA může řízení přecházet např., pokud je ke geologickým pracím potřeba provést hlubinné vrty.[18]

Žadatel musí v rámci tohoto povolovacího řízení předložit vyhláškou předepsanou dokumentaci, jejíž součástí je mimo jiné: cíl vyhledávání a průzkumu, popis, účel a uspořádání důlních děl, zabezpečení provozu energií, vodou, mechanizačními prostředky a materiálem, základní opatření k zajištění bezpečnosti a ochrany zdraví při práci nakládání s důlními vodami.[19]

V řízení musí být provedeno místní šetření a spolu se žádostí musí být předloženy i doklady o vyřešení střetů zájmů.[20] Častý střetem zájmů bude zájem na těžbě a zájem na ochraně životní prostředí. Obvodní báňský úřad prověří vyřešení střetů zájmů a žádost o povolení buď povolí, nebo zamítne. Vydané povolení může dále obsahovat i doplňující podmínky k povolené činnosti. Ty často slouží jako kompromisní řešení střetu zájmů.

Podrobnější informace o řešení střetu zájmů se dočtete v našem manuálu Jak se řeší střet různých zájmů při povolování těžby.

Problém v právní úpravě vidíme v tom, že ochrana životního prostředí je v řízení o povolení k vyhledávání a průzkumu ložisek důlními díly oproti řízení o povolení k vyhledávání a průzkumu ložisek (o povolení provádění geologických pracích) značně oslabena. O povolení rozhoduje obvodní báňský úřad, o jehož zohledňování zájmů na ochraně životního prostředí a objektivním přístupu k řízení vůbec lze vzhledem k jeho věcnému zaměření pochybovat. Toto řízení navíc nezakotvuje možnost zamítnout žádost těžaře v případě, kdy další veřejný zájem převýší zájem na dalším průzkumu a následném využití výhradního ložiska.

Projektování geologických prací

Geologický průzkum a jiné geologické práce je možné provádět pouze na základě schváleného projektu geologických prací.[21] Podrobnosti o projektování a obsahu vypracovaného projektu geologických prací obsahuje vyhláška Ministerstva životního prostředí.

Při projektování zpracovatel projektu geologických prací zjišťuje, zda se zamýšlené práce nedostávají do střetu se zájmy chráněnými zvláštními právními předpisy (například stavební zákon, zákon na ochranu přírody a krajiny) a volí takové řešení, které zajistí jeho soulad s ochranou těchto zájmů.

Pokud zpracovatel projektu zjistí existenci zájmů chráněných zvláštními předpisy, které vylučují dosažení projektovaného cíle nebo vylučují realizaci záměru, musí práce na projektu přerušit a oznámit tyto skutečnosti zadavateli, tedy těžební organizaci. Ostatní jím zjištěné střety zájmů zahrne do projektu s uvedením příslušných orgánů veřejné správy nebo jiných osob příslušných k jejich řešení.

Je nedostatkem právní úpravy, že oznamovací povinnost zpracovatele projektu o existenci těchto zájmů se nevztahuje vůči orgánům ochrany přírody povolaným k jejich hájení, ale pouze vůči těžební organizaci, která má zájmy zcela odlišné. Je velmi nepravděpodobné, že by těžař informoval kompetentní orgány o existenci střetu zájmů, který by mohl zkomplikovat vytěžení ložiska. Právní předpisy neobsahují žádný kontrolní mechanismus, který by zajistil, že osoba zpracovávající projekt, za který je odměňována těžební organizací, takto zjištěné zájmy do projektu zahrne, či dokonce práce na projektu přeruší.

Z hlediska ochrany životního prostředí v průběhu projektování geologických prací je pak absurdní právní úprava, podle kterého projekt geologických prací schvaluje sám těžař, který si jej objednal.[22]

Provádění geologických prací

Geologické práce je těžař povinen provádět odborně, racionálně a v souladu s projektem geologických prací. O provádění geologických prací se vede evidence. Podrobnosti o provádění geologických prací stanoví vyhláška.[23]

Subjekt provádějící geologické práce má zákonnou povinnost dodržet podmínky a omezení, které pro konkrétní práce vyplývají ze zvláštních právních předpisů, například z předpisů na ochranu životního prostředí.

Řízení o stanovení chráněného ložiskového území

V případě, že se na základě výsledků vyhledávání a průzkumu ložiska zjistí vyhrazený nerost v množství a jakosti, které umožnují důvodně očekávat jeho nahromadění (tj. i využití pro těžbu), Ministerstvo životního prostředí vydá těžební organizaci osvědčení o výhradním ložisku.[24] Tato ochrana se vztahuje i k výhradnímu ložisku nevyhrazených nerostů.

Toto osvědčení slouží jako ochrana investičního záměru těžaře. Ministerstvo osvědčení rozešle příslušným úřadům (orgány územního plánování, obvodní báňský úřad),[25] čímž je dosaženo, že zájem na těžbě výhradního ložiska bude zohledněn při územně plánovací činnosti.

O stanovení chráněného ložiskového území se vede u Ministerstva životního prostředí správní řízení. Procesní úprava tohoto řízení se řídí horním zákonem a podpůrně správním řádem.

Řízení o stanovení chráněného ložiskového území se zahajuje dvěma způsoby:

• Na návrh těžaře, který požádal o vydání osvědčení o výhradním ložisku;
• Z podnětu obvodního báňského úřadu.[26]

Účastníkem řízení je pouze navrhovatel.[27] Omezení účastenství pouze na navrhovatele lze považovat za protiústavní odepření možnosti ochrany práv a právem chráněných zájmů dotčených osob. Stanovení chráněného ložiskového území je podstatným zásahem především do vlastnických práv fyzických a právnických osob, jejichž pozemky a stavby se nachází na vymezeném území. Vlastníkům nemovitostí je tak podstatným způsobem omezeno právo s pozemkem nakládat.

V průběhu řízení musí být provedeno ústní jednání podle potřeby spojené s místním šetřením. Zájmy ochrany životního prostředí tak mohou v tomto řízení hájit pouze příslušné orgány státní správy formou svých stanovisek. Tato stanoviska mohou být uplatněna nejpozději při ústním jednání, jinak k nim ministerstvo nemusí přihlížet.[28]

Rozhodnutí o stanovení chráněného ložiskového území obsahuje náležitosti uvedené ve vyhlášce ministerstva[29] a jeho hranice se vyznačí v územně plánovací dokumentaci.[30]

Režim takto stanoveného území se řídí horním zákonem.[31] V chráněném ložiskovém území se nesmí zřizovat stavby nebo zařízení, které nesouvisí s dobýváním ložiska, pokud k tomu nebylo vydáno závazné stanovisko.[32] Pokud by taková stavba nebo zařízení byly povoleny, je třeba dbát, aby se narušilo co nejméně využití výhradního ložiska.

Povolování těžby – 2. fáze

V případě, že nerosty byly nalezeny v dostatečném množství a trvá záměr jejich těžby, musí těžař absolvovat následující správní řízení.

Řízení o stanovení dobývacího prostoru

Dalším krokem v procesu povolování těžby je získání rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru. Cílem tohoto řízení je udělení oprávnění k těžbě nerostů na vymezeném území konkrétnímu těžaři. Řízení je upraveno v horním zákoně.[33] Pravidla řízení se použijí i v řízení o změně nebo o zániku dobývacího prostoru.

Tento institut se používá pouze pro výhradní ložiska. Rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru pro výhradní ložiska má rovněž ze zákona charakter rozhodnutí o změně využití území, což je druh územního rozhodnutí.[34]

Pro těžbu nevýhradních ložisek nerostů se dobývací prostor nestanovuje a oprávnění k dobývání na vymezeném prostoru stačí klasické územní rozhodnutí o změně využití území vydávané podle stavebního zákona.

Řízení o stanovení dobývacího prostoru je rozděleno na dvě části:

1. 1.       předchozí souhlas Ministerstva životního prostředí

Těžař se musí nejprve s návrhem na vydání souhlasu obrátit na Ministerstvo životního prostředí. To souhlas vydá po projednání s Ministerstvem průmyslu a obchodu. Ministerstva mají povinnost zvážit zájem na využití výhradního ložiska, ale i ochranu jiných zákonem chráněných zájmů.[35]

1. 2.       vlastní řízení o stanovení dobývacího prostoru

Účastníky řízení o stanovení dobývacího prostoru jsou:

• Navrhovatel;
• Obec, v jejímž územní obvodu se dobývací prostor nachází;
• Obce, jejichž územní obvody mohou být stanovením dobývacího prostoru dotčeny.
• Právnické či fyzické osoby, jejichž práva, povinnosti nebo právem chráněné zájmy mohou být povolením dotčeny; [36]
• Spolek, jehož hlavním cílem podle stanov je ochrana životního prostředí nebo veřejného zdraví, pokud proběhla EIA a spolek splňuje podmínky účasti v řízení dle zákona o EIA (existence alespoň 3 roky nebo nasbírání 200 podporujících podpisů).[37] EIA musí proběhnout např. vždy, když jde o stanovení dobývacího prostoru a v něm navrženou povrchovou těžbu na ploše od stanoveného limitu nebo s kapacitou od stanoveného limitu či hlubinou těžbu.[38]

Obvodní báňský úřad oznámí zahájení řízení všem známým účastníkům a dotčeným orgánům státní správy. Musí tak učinit minimálně 7 dní před nařízením ústního jednání. v oznámení musí také upozornit na to, že k připomínkám podaným později, než při ústním jednání nemusí být přihlédnuto.[39] Sedmidenní lhůtu v takové situaci považujeme za nedostatečnou k přípravě připomínek.

V případě, že se řízení týká rozsáhlého území nebo obvodnímu báňskému úřadu nejsou účastníci známi, může oznámit zahájení řízení veřejnou vyhláškou, tj. na úřední desce. Musí tak učinit nejméně 15 dní před nařízeným ústním jednáním. Je proto více než důležité sledovat úřední desku, neboť v praxi se vyskytují případy, kdy zákonní účastníci ztratí možnost ovlivnění výsledků řízení tím, že se o něm nedozví. Dotčené orgány státní správy mají na vyjádření svých stanovisek nejméně 15 dní, na základě žádosti jim obvodní báňský úřad lhůtu přiměřeně prodlouží.

V rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru dojde k vymezení dobývacího prostoru a stanovení podmínek, které zabezpečí zákonem chráněné obecné zájmy v území.[40] Platnost rozhodnutí o stanovení dobývacího prostoru není obvykle časově omezena. Zákon to nepředepisuje a obvodní báňské úřady žádné omezení zpravidla nestanoví, což je významný nedostatek právní úpravy. Od doby stanovení dobývacího prostoru do momentu započetí těžby samotné totiž může uplynout značná doba, za kterou se podmínky v území změní natolik, že zájem na vytěžení ložiska je výrazně nižší, než byl dříve.

Obvodní báňský úřad vede evidenci dobývacích prostorů v knihách dobývacích prostorů. Souhrnnou evidenci vede Český báňský úřad. Databáze je přístupná i na  stránkách Českého báňského úřadu.

Exkurz: Nebezpečná dikce horního zákona V ustanoveních § 27 odst. 5 a § 28 odst. 3 poslední věta horního zákona nalezneme nebezpečnou konstrukci. Je zde stanoveno, že těžař, který má výhradní ložisko dobývat, projedná podmínky stanovení dobývacího prostoru s orgány a fyzickými a právnickými osobami, jimž přísluší ochrana zájmů, které mohou být stanovením dobývacího prostoru dotčeny. Zákon tedy předvídá aktivitu těžaře v získání souhlasného stanoviska od subjektů, které jsou kompetentní k ochraně potenciálně ohrožených zájmů. Zákon výslovně zakotvuje, že: „Tyto orgány, fyzické a právnické osoby jsou povinny své připomínky, požadavky a stanoviska uplatnit do jednoho měsíce u organizace, která o stanovení nebo změnu dobývacího prostoru požádala.“ Orgány, které se k návrhu na stanovení dobývacího prostoru takto vyjádří, se již k samotnému řízení o stanovení dobývacího prostoru vedeným obvodním báňským úřadem nepřizvou. Nebezpečí této konstrukce spočívá v tom, že dotčené orgány státní správy, které se vyjádřily k návrhu na základě komunikace s těžební společností, tedy „předběžně“, od ní nemusely získat komplexní podklady a udělat si ucelený a objektivní úsudek o celé situaci. To také může podstatně ovlivnit jejich stanovisko. Těžební společnost samozřejmě bude mít tendenci ukázat své podklady pro rozhodnutí v co nejméně konfliktní podobě a horní zákon nestanoví žádný kontrolní mechanismus, který by jí zabránil ve zkreslování údajů. V horním zákoně sice není výslovně zakotveno, že stanoviska dotčených orgánů státní správy jsou pro obvodní báňský úřad závazná, tento fakt lze nicméně dovozovat z některých jeho ustanovení. Především § 27 odst. 1 vyžaduje dohodu obvodního báňského úřadu s orgány ochrany životního prostředí a s orgánem územního plánování a stavebním úřadem. Stejně tak § 28 odst. 7 požaduje, aby obvodní báňský úřad zabezpečil stanoviska dotčených orgánů státní správy.

Povolení otvírky, přípravy a dobývání

Těžař, který získal povolení ke stanovení dobývacího prostoru, má oprávnění ve vymezeném území nerost těžit. Aby však mohlo samotné dobývání fakticky započít, je třeba získat povolení přípravy, otvírky a dobývání od obvodního báňského úřadu.

Báňský úřad vydává toto povolení v rámci správního řízení, které spadá pod řízení o povolení hornické činnosti upravené v zákoně o hornické činnosti.[41] Ustanovení upravující toto řízení se primárně vztahují pouze na výhradní ložiska, nicméně na řízení o povolení dobývání ložisek nevyhrazených nerostů se použijí přiměřeně.[42]

Řízení o povolení otvírky, přípravy a dobývání výhradních ložisek a řízení o povolení dobývání ložisek nevyhrazených nerostů má tak stejný režim. To se však netýká podkladů pro tato řízení. Zatímco k žádosti o povolení přípravy, otvírky a dobývání výhradních ložisek musí být přiložen plán otvírky, přípravy a dobývání, k žádosti o povolení dobývání ložisek nevyhrazených nerostů se přikládá územní rozhodnutí o změně využití území a plán využívání ložiska.

Plán otvírky, přípravy a dobývání je zásadním dokumentem, z něhož se lze dozvědět relevantní informace o předpokládaném rozsahu těžby, ovlivnění životního prostředí, nákladů na vypořádání očekávaných důlních škod a na sanaci a rekultivaci. Obvodní báňský úřad vychází v řízení o povolení hornické činnosti především právě z tohoto dokumentu.

Žádost o povolení hornické činnosti (otvírky, přípravy a dobývání výhradních ložisek) předkládá těžař nejpozději tři měsíce před plánovaným zahájením prací obvodnímu báňskému úřadu. K žádosti musí být předložena předepsaná dokumentace.[43] Tou je plán otvírky, přípravy a dobývání.

Žádost a dokumentace musí poskytovat dostatečný podklad k posouzení navrhované hornické činnosti a musí být v souladu s rozhodnutím o stanovení chráněného ložiskového území a rozhodnutím o stanovení dobývacího prostoru.

Pokud jsou hornickou činností ohroženy právem chráněné objekty a zájmy, musí být se žádostí předloženy doklady o vyřešení střetů zájmů mezi žadatelem a subjekty zajišťujícími jejich ochranu.[44]

Účastníky řízení o povolení hornické činnosti podle plánu otvírky, přípravy a dobývání jsou:

• Žadatel;
• Investor – těžař;
• Vlastník důlního díla;
• Občané, jejichž práva a právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být povolením dotčeny;
• Obec, v jejímž územním obvodu má být činnost vykonávána; [45]
• Pokud proběhla EIA, spolky, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana životního prostředí nebo veřejného zdraví, existují 3 roky nebo sesbíraly 200 podporujících podpisů. EIA musí proběhnout např. vždy, když jde o těžbu ropy nebo zemního plynu od stanoveného limitu nebo je podmínkou těžby realizace průmyslových zařízení k těžbě uhlí od plochy 5ha.[46]

Zahájení řízení oznamuje obvodní báňský úřad účastníkům řízení a dotčeným orgánům státní správy nejpozději deset dnů před ústním jednáním,[47] popřípadě místním šetřením. Tuto lhůtu považujeme za velmi krátkou, neboť připravit za pouhých deset dní adekvátní argumentaci, podloženou studiem vysoce odborných dokumentů ze spisu, je poměrně náročné. Pro dotčené orgány státní správy připouští zákon v odůvodněných případech požádat o přiměřené prodloužení lhůty k vyjádření. Zákon už neřeší, kdo stanoví onu odůvodněnost a co je jejím obsahem.

Obvodní báňský úřad má ze zákona povinnost vydat rozhodnutí do dvou měsíců.[48] Účastníci řízení mají samozřejmě jako v každém jiném správním řízení možnost podat proti rozhodnutí odvolání, a to ve lhůtě 15 dní.[49] O případném odvolání bude rozhodovat Český báňský úřad v Praze.

Povolení trhacích prací

V případě získání pravomocného rozhodnutí, kterým se povoluje hornická činnost dle plánu otvírky, přípravy a dobývání, může těžař začít s využíváním ložiska.

Pokud těžař používá při těžbě výbušniny, musí předtím získat povolení trhacích prací od obvodního báňského úřadu.[50] O povolení se vede správní řízení za podmínek zákona o hornické činnosti a správního řádu.

Trhací práce bez povolení lze provádět pouze v případech, kdy je to nutné k záchraně života nebo majetku a současně hrozí nebezpečí z prodlení.[51]

Žádost o povolení trhacích prací podává buďto těžař, nebo s jeho souhlasem ten, kdo bude trhací práce provádět u místně příslušného obvodního báňského úřadu.[52] Pokud jsou trhacími pracemi ohroženy právem chráněné objekty a zájmy, musí být s žádostí předloženy i doklady řešící střet zájmů.[53]

Trhací práce se pro účely zákona rozlišují na trhací práce velkého rozsahu a trhací práce malého rozsahu. Pro trhací práce velkého rozsahu musí těžař vypracovat technický projekt odstřelu, pro trhací práce malého rozsahu technologický postup. Určení, které trhací práce se považují za práce velkého, a které za práce malého rozsahu, určení obsahových náležitostí technického projektu odstřelu a technologického postupu a podrobnější úpravu provádění trhacích prací stanoví vyhláška.[54]