Právní nástroje ochrany ovzduší

Slovníček důležitých pojmů

Stacionární zdroj znečištění – nepohyblivý zdroj, např. elektrárna či domácí kotel.

Mobilní zdroj znečištění – pohyblivý zdroj, zejm. dopravní prostředek.

Imisní limity – definují přípustnou úroveň znečištění ovzduší určitými látkami ve venkovním prostředí ve vztahu k určitému území. Zjednodušeně se dá říci, že stanovují, jak moc znečištěný vzduch na určitém území může být. Imisní limity jsou stanoveny zákonem a jejich přehled naleznete např. na webu Českého hydrometeorologického úřadu.

Emisní limity – definují přípustnou úroveň znečišťování, která musí být dodržena na každém komínovém průduchu nebo výduchu do ovzduší. Zjednodušeně lze říci, že určují, kolik konkrétních znečišťujících látek může do ovzduší vypustit konkrétní zdroj znečištění. Emisní limity jednotlivých znečišťujících látek jsou stanoveny ve vyhlášce Ministerstva životního prostředí č. 415/2012 Sb., o přípustné úrovni znečišťování a jejím zjišťování. Konkrétní emisní limity velkých stacionárních zdrojů jsou pak upraveny v tzv. integrovaných povoleních.

Emisní stropy – definují maximální povolenou míru znečišťování stanovenou pro stacionární zdroj, skupinu stacionárních nebo mobilních zdrojů, provozovnu nebo vymezené území za určité období. Stanovují tedy množství znečišťujících látek, které za určité období může vypustit konkrétní zdroj znečištění nebo jejich skupina.

Přípustná tmavost kouře – ukazatel, který se zjišťuje na základě tzv. Ringelmannovy stupnice. Je dodržena, pokud průměrná tmavost kouře není tmavší než stupeň 2 ze šesti stupňů této stupnice (stupeň 0 – stupeň 5).

Co dělat v případě podezření na překračování stanovených emisních limitů?

Povinnost dodržovat stanovené emisní limity a neobtěžovat nikoho kouřem mají provozovatelé všech spalovacích zdrojů znečištění ovzduší bez rozdílu (tedy nejen provozovatelé významných zdrojů znečištění, ale i vlastníci kotlů určených k vytápění rodinných domů).[1] Ať už vás tedy obtěžuje kouřem soused nebo máte podezření, že stanovené emisní limity nedodržuje nedaleká továrna, můžete se bránit. K dispozici máte cestu veřejnoprávní („přes úřady“) a soukromoprávní („přes soud“).

Veřejnoprávní cesta - podnět ke kontrole

Především máte možnost obrátit se s podnětem na orgán oprávněný kontrolovat dodržování povinností provozovatelů stacionárních zdrojů znečištění. Tím je v případě nepodnikajících fyzických osob příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností a v případě právnických osob Česká inspekce životního prostředí („ČIŽP“).[2]

Tyto orgány jsou oprávněny uložit provozovateli opatření ke zjednání nápravy. Pokud toto opatření provozovatel neprovede, mohou vydat i rozhodnutí o zastavení provozu příslušného zdroje znečištění. Kromě toho mohou provozovateli uložit pokutu.

Za účelem provedení kontroly musí provozovatel stacionárního zdroje znečištění umožnit pověřeným osobám přístup k tomuto zdroji i k jeho příslušenství. Tato povinnost se v případě opakovaného důvodného podezření z porušování povinností při ochraně ovzduší týká i provozovatelů zdrojů umístěných v domech a bytech.[3]

Soukromoprávní cesta - sousedská žaloba

Vedle toho lze na provozovatele, který vás nadměrně obtěžuje emisemi nebo kouřem, podat také sousedskou žalobu.

Každý vlastník se totiž podle občanského zákoníku musí zdržet toho, aby jakékoli imise (mezi nimi i prach, kouř a pach) vnikaly na cizí pozemek, pokud k tomu dochází v míře nepřiměřené místním poměrům a způsobem podstatně omezujícím obvyklé užívání pozemku.[4] Pokud tedy takové imise vnikají na váš pozemek, můžete se bránit žalobou a požadovat, aby se vlastník zdroje znečištění nebo kouře zdržel činnosti, která přivádí imise na váš pozemek. Jsou-li ale imise důsledkem provozu závodu nebo podobného zařízení, který byl úředně schválen (př. elektrárna) a úředně schválená míra znečišťování není překročena, máte právo jen na náhradu újmy v penězích.[5]

Úspěšnost sousedské žaloby se neodvíjí od překračování zákonem stanovených limitů, ale posuzuje se podle toho, zda jde o rušení nepřiměřené místním poměrům a zda toto rušení podstatě omezuje obvyklé užívání pozemku.

Jestliže zvolíme tuto cestu obrany, je nutné si uvědomit, že žalobce nese důkazní břemeno. Na podporu svých tvrzení je žádoucí opatřit si důkazy jako např. odbornou studii, autorizované měření nebo svědectví. Je také nutné počítat s tím, že soudní spor může mít dlouhého trvání.

Více se o obou cestách obrany (veřejnoprávní i soukromoprávní) dočtete v našem manuálu Jak se bránit obtěžování kouřem a pálením odpadu.

Domácí kotle

Jak již bylo zmíněno, nezanedbatelný vliv na stav ovzduší mají také domácí kotle. Podle zákona o ochraně ovzduší mají všichni provozovatelé spalovacích stacionárních zdrojů, které slouží jako zdroj tepla pro teplovodní soustavu ústředního vytápění a mají příkon od 10 do 300 kW včetně, povinnost provádět alespoň jednou za tři roky kontrolu technického stavu a provozu takovéhoto zařízení.[6]

Kontroly provádějí odborně způsobilé osoby uvedené ve speciální databázi Ministerstva životního prostředí. Výstupem kontroly je doklad o provedení kontroly, který musí provozovatel kotle následně předložit obecnímu úřadu, pokud k tomu je vyzván.

Pokud vznikne opakované důvodné podezření, že nepodnikající fyzická osoba, která je provozovatelem stacionárního zdroje znečištění (např. váš soused, který topí v domácím kotli) nedodržuje své povinnosti (př. spaluje nepovolené materiály) má obecní úřad obce s rozšířenou působností právo provést u něj domovní prohlídku za účelem zjištění, zda své povinnosti provozovatele stacionárního zdroje znečištění porušuje či nikoliv.[7]

Fakt, že si obec vyhrazuje právo kontrolovat, čím občané topí, představuje jistý zásah do soukromí. Otázkou kontroly tohoto typu spalování se tak zabýval i Ústavní soud.  Ústavní soud nicméně zamítl návrh na zrušení ustanovení zavádějící oprávnění obecního úřadu provádět kontrolu, neboť dle něj je v tomto případě nutné upřednostnit zájem na ochraně životního prostředí a především lidského zdraví.[8]

Regulace spalování v otevřených ohništích

Zákon o ochraně ovzduší upravuje také otázku spalování v otevřených ohništích (zahrnují se sem rovněž v zahradní krby nebo otevřená grilovací zařízení). Konkrétní regulace spadá do pravomoci obcí. Ty tedy mohou přispět k ochraně ovzduší vydáním příslušné obecně závazné vyhlášky.

Vydání vyhlášky můžete jako občan iniciovat. O tom, jak se zasadit o vydání takové vyhlášky, se více dočtete v manuálu Může obec zakázat spalování nevhodných materiálů?.

Programy zlepšování kvality ovzduší

Ministerstvo životního prostředí provádí pravidelně imisní monitoring, při kterém hodnotí dodržování imisních limitů stanovených vyhláškou Ministerstva životního prostředí („MŽP“).[9] V případě, že zjistí, že na určitém území jsou tyto limity překračovány, má ve spolupráci s krajským nebo obecním úřadem a s příslušným krajem nebo obcí v samostatné působnosti povinnost zpracovat program zlepšování kvality ovzduší pro tyto oblasti.[10]

Programy zlepšování kvality ovzduší vyhlašuje MŽP ve svém věstníku. Programy cílí na stanovení konkrétního postupu vedoucího k co nejrychlejšímu a co nejefektivnějšímu dosažení požadované kvality ovzduší.

Do 12 měsíců od vyhlášení programu musí příslušná obec a kraj v návaznosti na vyhlášený program zpracovat svůj časový plán provádění opatření uložených programem. Tento plán musí obec a kraj zveřejnit dálkovým způsobem, tj. na svých webových stránkách.[11] Program je nutné aktualizovat nejméně jednou za 4 roky.[12]

S účinností od 1. 1. 2018 byla novelou zákona o ochraně ovzduší[13] vypuštěna právní úprava formy programů. Před novelou zákon o ochraně ovzduší stanovil výslovně, že programy mají formu opatření obecné povahy. To zajišťovalo, že programy musely být přijímány zákonem předvídaným způsobem, vč. povinnosti návrh programu zveřejnit na úřední desce a oprávnění každého k tomuto návrhu podávat připomínky.[14] Nyní právní forma programů výslovně upravena není, což s sebou nese řadu nejasností.

Na základě judikatury nejvyšších soudů se u nás uplatňuje princip materiálního pojetí opatření obecné povahy. To znamená, že opatřením obecné povahy je každý akt, který splňuje charakteristiky opatření obecné povahy, ačkoliv jej zákon za opatření obecné povahy výslovně neoznačuje.[15] Důležité je, že se se tento akt vztahuje ke konkrétní situaci (př. překračování imisních limitů na určitém území) a neurčitému okruhu adresátů (reguluje např. snížení emisí ze silniční dopravy, a vztahuje se tak na všechny, kteří tuto dopravu využívají).[16]

Vzhledem k výše uvedenému, jsou dle našeho právního názoru programy zlepšování kvality ovzduší i nadále opatřeními obecné povahy. Jejich přijímání by se tak mělo řídit pravidly stanovenými správním řádem pro přijímání opatření obecné povahy.

Vyjdeme-li z předpokladu, že program zlepšování kvality ovzduší je opatřením obecné povahy, jeho přijetí má probíhat následujícím způsobem. Návrh programu se zveřejňuje na úřední desce minimálně po dobu 15 dní a kdokoli, jehož práva, povinnosti nebo zájmy mohou být tímto programem dotčeny, k němu může uplatnit písemné připomínky. Správní orgán je povinen se připomínkami zabývat a vypořádat se s nimi v rámci odůvodnění opatření obecné povahy.[17]

Pokud by MŽP zastávalo jiný právní názor ohledně právní formy programů zlepšování kvality ovzduší, hrozí, že by účast dotčené veřejnosti (tj. podávání připomínek) z jeho strany nebyla akceptována. V takovém případě by bylo nutné se tohoto práva domáhat zpětně po vydání programu žalobou u správního soudu.[18]

Proti přijatému programu se nelze odvolat. Lze ale zahájit přezkumné řízení, a to nejpozději do 1 roku ode dne nabytí účinnosti programu.[19] Zahájení přezkumného řízení může každý iniciovat podáním podnětu. O zahájení přezkumného řízení však vždy rozhoduje správní orgán dle svého uvážení. Podání podnětu nezakládá nárok na zahájení řízení.

Přípustný je také soudní přezkum programu, a to na základě návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části.[20] Návrh může podat ten, kdo tvrdí, že byl programem zlepšování kvality ovzduší zkrácen na svých právech. Typicky se bude jednat o zkrácení práva na podnikání nebo práva vlastnického, pokud bude navrhovatelem provozovatel zdroje. Druhým typickým navrhovatelem bude osoba domáhající se výraznějších opatření za účelem dosažení imisního limitu z důvodu zkrácení práva vlastnického, práva na ochranu zdraví či práva na příznivé životní prostředí.

I kdyby program zlepšování kvality ovzduší neměl právní formu opatření obecné povahy, mohl by se každý člověk dotčený tím, že Česká republika neplní své závazky na ochranu ovzduší stanovené evropským právem[21] (např. tím, že její programy si stanoví příliš nekonkrétní cíle) domáhat svého práva na čistý vzduch u soudu.[22]

Takovou žalobu podal i Frank Bold spolu s dalšími spolky zabývajícími se ochranou ovzduší. Dosáhli jsme toho, že byla zrušena nekonkrétní a neefektivní část Programu zlepšování kvality ovzduší pro Ostravsko.[23] Nejvyšší správní soud v rozsudku v této věci uvedl, že je nezbytné, aby program obsahoval jasný časový plán a vyčíslení přínosu jednotlivých opatření, a byl postaven na konkrétních datech tak, aby bylo možné vyhodnotit, jak se ho daří naplňovat.[24]

Informace o kvalitě ovzduší

Informace k aktuálnímu stavu znečištění ovzduší naleznete na webových stránkách Českého hydrometeorologického ústavu. Přehled o imisní situaci nabízí také Evropský index kvality vzduchu (European Air Quality Index).

Další informace týkající se práva na čistý vzduch nalezete v těchto našich manuálech:

Jak se bránit obtěžování kouřem a pálením odpadu?

Může obec zakázat spalování nevhodných materiálů?