Kdo má povinnost poskytovat informace?

Tento manuál obsahuje informace o povinných subjektech podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Ten upravuje „obecné“ právo na informace a netýká se subjektů, které musí poskytovat „speciální“ informace o životním prostředí. Pokud chcete získat právě informace o životním prostředí, přečtěte si náš manuál Kompletní průvodce právem na informace o životním prostředí. Více o získávání „obecných“ informací obsahuje manuál Kompletní průvodce právem na informace.

Musí všechny subjekty poskytovat informace ve stejném rozsahu?

Úplný výčet všech subjektů, které mají povinnost vám informace poskytnout, vyjmenovává zákon č. 106/1998 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen „informační zákon“). Tyto subjekty označujeme jako tzv. povinné subjekty a jsou jimi například státní orgány nebo veřejné instituce (ale nejen oni). Podle rozsahu, ve kterém musí informace poskytovat, dělíme povinné subjekty na dvě základní skupiny:

• povinné subjekty úplné informační povinnosti a
• povinné subjekty částečné informační povinnosti.

Níže rozebereme obě skupiny povinných subjektů, a to včetně rozsahu informací, které musí podle informačního zákona poskytovat.

Existují ale výjimky, kdy vám povinné subjekty informaci poskytnout nesmí, a to i přes to, že vámi požadovaná informace do vymezeného rozsahu obecně poskytovaných informací spadá. Tyto důvody podrobně zpracovává náš manuál Obvyklé důvody neposkytnutí informací. Co spadá do působnosti povinného subjektu a kdy může odmítnout informaci poskytnout, řeší manuál Musí úřad zjistit informaci, kterou nemá?

Kdo se řadí mezi povinné subjekty úplné informační povinnosti?

Povinné subjekty úplné informační povinnosti informační zákon vyjmenovává v § 2 odst. 1. Jsou jimi:

• státní orgány,
• územní samosprávné celky a jejich orgány,
• veřejné instituce.

Tyto povinné subjekty vám musí poskytnout všechny informace, které se vztahují k jejich působnosti. Co to znamená? Dle komentářové literatury musí poskytnout jakékoli informace, které se vztahují k postavení povinného subjektu jako takového a k činnosti, kterou povinné subjekty v tomto postavení vykonávají. Dle judikatury[1] vám povinné subjekty musí poskytnout všechny informace, které mají, resp. „to, co v okamžiku dotazu je, anebo má být v úřadu k dispozici. Pokud úřad zjistí, že nemá informaci, kterou podle svých povinností stanovených právními předpisy má mít, je povinen ji okamžitě doplnit a poskytnout.“ Podle jiného rozsudku[2] platí, že jestliže správní orgán má v rámci své zákonem stanovené činnosti informace objektivně k dispozici, pak se nepochybně jedná o informace, které jsou v jeho působnosti. Tudíž tyto informace musí poskytnout.

Státní orgány

Žádný zákon neposkytuje přesné vymezení, které orgány spadají mezi ty státní. Základní vodítko nám poskytuje Ústava – za státní orgány můžete považovat ty, jejichž postavení Ústava upravuje.

Státními orgány je třeba rozumět nejenom orgány moci výkonné (či orgány státní správy), ale i veškeré další orgány zbývajících dvou složek státní moci (zákonodárství a moci soudní). Spadají sem například ministerstva, ústřední orgány státní správy, správní úřady, Finanční správa České republiky nebo organizační složky státu. Dle komentářové literatury se sem řadí i bezpečnostní sbory (např. Policie, Armáda, Hasičský záchranný sbor), Česká národní banka, Nejvyšší kontrolní úřad a vláda. Judikatura výslovně potvrzuje jako státní orgány také Veřejného ochránce práv[3], Kancelář prezidenta republiky[4] nebo státní zastupitelství.[5]

Územní samosprávné celky a jejich orgány

Územními samosprávnými celky rozumíme obce a kraje. Mezi jejich orgány potom patří zastupitelstvo, rada, úřad (popř. magistrát) či městská policie.

U územních samosprávných celků rozlišujeme výkon samostatné a přenesené působnosti. Do samostatné působnosti patří samostatné spravování vlastních záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů (např. vydávání obecně závazných vyhlášek obce, zřízení obecní policie nebo schvalování rozpočtu). Do přenesené působnosti patří výkon státní správy, který stát svěřil orgánu obce (např. vydávání nařízení obce nebo stavebních povolení).

O rozdílech mezi samostatnou a přenesenou působností obcí a krajů pojednává náš manuál Samostatná a přenesená působnost.

Rozlišování samostatné a přenesené působnosti je důležité pro to, abychom věděli, kam žádost směřovat. Pokud se poskytovaná informace týká samostatné působnosti obce nebo kraje, je povinným subjektem územní samosprávný celek jako takový. V tomto případě nebude záležet na tom, kterému orgánu žádost adresujete. K působnosti obce se totiž vztahují všechny informace, které se týkají všech obecních orgánů.[6] Nemůže tak dojít například k situaci, kdy zastupitelstvo obce odloží vaši žádost s odůvodněním, že se jedná o působnost rady. Odložit žádost by naopak mohla obec, pokud byste žádost adresovali zcela jiné obci.

Pokud tedy podáváte žádost o informaci, která spadá do samostatné působnosti, postačí, adresujete-li žádost příslušné obci nebo kraji. Do jejich působnosti totiž náleží veškeré informace, které se týkají kteréhokoli jejich orgánu.

Pokud se informace týká přenesené působnosti obce nebo kraje, je povinným subjektem ten obecní orgán, který danou přenesenou působnost vykonává (nejčastěji obecní úřad). Pokud ale žádost chybně adresujete orgánu obce, který danou oblast přenesené působnosti nevykonává (např. žádost adresujete zastupitelstvu, ale týká se činnosti stavebního úřadu), tento nepříslušný obecní orgán ji neodloží. Místo toto vaši žádost předá k vyřízení tomu orgánu obce, který danou působnost vykonává.

Nejvyšší správní soud k tomu uvedl, že povinným subjektem je obecní úřad jako celek a nikoli jeho jednotlivé odbory. Úřad tak není oprávněn odložit žádost o informace či tuto žádost zamítnout se zdůvodněním, že se žádost nevztahuje k jeho působnosti proto, že jste žádost adresovali jinému odboru než tomu, jehož činnosti se žádost ve skutečnosti týká.[7] Pokud tedy budete podávat žádost obecnímu úřadu, jednotlivé odbory přesně označit nemusíte.

Žádost o informace, která spadá do přenesené působnosti, adresujte obecnímu nebo krajskému úřadu. Pokud víte, který odbor věc řeší (např. stavební odbor), uveďte také jeho název. Pokud ale název odboru neuvedete nebo jej uvedete chybně, na vyřízení žádosti by to nemělo mít žádný vliv.

Veřejné instituce

Nejproblematičtější kategorií je veřejná instituce. Zákon ji totiž přesně nedefinuje. Zásadní krok učinil Ústavní soud, když v jednom ze svých nálezů[8] dovodil, jaká kritéria musí subjekt splňovat, aby byl považován za veřejnou instituci.

Při posuzování, zda půjde o veřejnou instituci, porovnáváme tato kritéria:

• Způsob vzniku či zániku instituce – posuzuje se, zda je či není přítomen soukromoprávní úkon. Pokud instituce vzniká nebo zaniká na základě veřejnoprávního úkonu, ukazuje to na veřejnou instituci. O takovou situaci se jedná, pokud je vznik i zánik instituce zcela závislý na rozhodnutí státního orgánu a na splnění podmínek, které zákon stanoví. Pokud by naopak instituce vznikla (a mohla zaniknout) na základě soukromoprávního úkonu (např. založení obchodní společnosti uzavřením společenské smlouvy), svědčilo by to spíše pro její soukromoprávní povahu. Klasicky by se v takových případech potupovalo podle zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech, aniž by stát do procesu vzniku a zániku zásadním způsobem zasahoval.
• Osoba zřizovatele – posuzuje se, zda je zřizovatelem instituce stát, územně samosprávný celek či soukromý subjekt (např. konkrétní člověk nebo obchodní společnost). Pokud je zřizovatelem stát nebo územně samosprávný celek, jedná se o znak veřejné instituce.[9]
• Subjekt, který vytváří jednotlivé orgány instituce – posuzuje se, zda orgány instituce vytváří stát nebo někdo jiný. Pokud orgány vytváří stát nebo územně samosprávný celek (např. jako zřizovatele příspěvkové organizace), jedná se o charakteristický znak veřejné instituce. Pokud naopak orgány vznikají na základě rozhodnutí valné hromady obchodní společnosti, svědčí to spíše pro soukromoprávní povahu instituce.
• Existence či neexistence dohledu státu nebo územně samosprávného celku nad činností instituce. Existence tohoto dohledu je typická pro veřejnou instituci.
• Veřejný nebo soukromý účel instituce. Veřejný účel je znakem veřejné instituce. O veřejný účel půjde, pokud byla instituce zřízena, aby při své činnosti naplňovala veřejný zájem (šířila kulturní činnost, zajišťovala bezpečnost nebo veřejné zdraví apod.).

Při hodnocení těchto 5 kritérií zvažujeme míru, do jaké jsou znaky veřejné instituce naplněny, resp. které znaky převažují (zda soukromoprávní či veřejnoprávní). Není přitom rozhodné, zda povinný subjekt má či nemá právní osobnost – zda je způsobilý mít práva a povinnosti.[10] To znamená, že není důležité, jestli je posuzovaný subjekt právnickou osobou nebo třeba organizační složkou státu, která právní osobnost nemá.

Mezi veřejné instituce patří bez debat například veřejné školy, nemocnice[11], Všeobecná zdravotní pojišťovna nebo Ředitelství silnic a dálnic.

Mezi veřejné instituce se mohou řadit i některé obchodní společnosti. Budou to zejména ty, jejichž jediným vlastníkem je stát nebo územní samosprávný celek. I v tomto případě ale bude vždy záležet na konkrétním případě a naplnění všech 5 kritérií. Příkladem takové obchodní společnosti jsou České dráhy a.s., které ze sta procent vlastní stát, nebo Dopravní podnik hlavního města Prahy a.s., jehož stoprocentním vlastníkem je hlavní město Praha.[12]

O něco složitější je posuzování tzv. smíšených obchodních společností, jejichž vlastníkem jsou kromě státu nebo územního samosprávného celku i subjekty soukromého práva. Tyto společnosti jsou povinnými subjekty, pokud:

• plní veřejný účel a
• rozhodující vliv v nich má povinný subjekt, který je jejich společníkem. To logicky nastává zejména tehdy, pokud je povinný subjekt většinovým společníkem.

Veřejnými institucemi budou i ty obchodní společnosti, v nichž stát či územní samosprávná celek vykonává rozhodující vliv nepřímo - prostřednictvím jiných právnických osob, které ovládá.

Soudy naopak za veřejné instituce nepovažují například politické strany[13] nebo exekutory.[14]. Veřejné instituce totiž musí být povinnými subjekty vždy a ve vztahu k celé své působnosti. Politické strany a exekutoři však kromě výkonu veřejné moci (u exekutora exekuční činnosti) vykonávají i činnosti jiné.

Kdo se řadí mezi povinné subjekty částečné informační povinnosti?

O povinných subjektech částečné informační povinnosti hovoří informační zákon v § 2 odst. 2. Řadí sem subjekty, které splňují tato kritéria:

• Zákon jim svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech osob. Toto rozhodování se může týkat jak fyzických, tak i právnických osob.
• Rozhodování je vykonáváno v oblasti veřejné správy.

Půjde tedy o subjekty, které mají jistou vrchnostenskou pravomoc – jednostranně rozhodují o právech a povinnostech jiných.

Důležité je, že tyto povinné subjekty mohou poskytovat informace jen v tom rozsahu, který se týká jejich rozhodovací činnosti. Měly by tedy poskytovat informace, které se rozhodovací činnosti týkají bezprostředně, tak ty, které jsou s rozhodovací činností v jakékoli relevantní souvislosti. Povinné subjekty by tak měly poskytnout např. informace o financování jejich činnosti z veřejných prostředků.

Mezi povinné subjekty částečné informační povinnosti se řadí například veřejná stráž (jako je lesní stráž nebo stráž přírody). Podle Nejvyššího správního soudu sem spadá také Poslanecká sněmovna v případě, kdy rozhoduje o tom, zda vysloví souhlas k trestnímu stíhání poslance.[15]