Poradna

Politika a zásady územního rozvoje

Vytvořeno dne 21. 7. 2011.

Politika územního rozvoje a Zásady územního rozvoje jsou dokumenty (nástroji) územního plánování. Jejich přehled najdete v článku Územní plánování - přehled.

Politika územního rozvoje

Politika územního rozvoje (dále jen PÚR) je „nejvyšší“ územní plán, který určuje základní požadavky na rozvoj území celé České republiky. Jsou v ní konkretizovány základní úkoly územního plánování v republikových, přeshraničních a mezinárodních souvislostech. Důležité je, že PÚR je závazná pro pořizování zásad územního rozvoje krajů, územních plánů všech obcí, regulačních plánů i rozhodování v území (§ 31 odst. 4 stavebního zákona). Znamená to, že záměry, které se objeví ve schválené PÚR, se mohou velmi snadno dostat také do zásad územního rozvoje a následně do územních plánů jednotlivých obcí.

Ze záměrů, které PÚR obsahuje, lze uvést například dálnice a rychlostní silnice, plochy pro možné budoucí jaderné elektrárny a úložiště jaderného odpadu, vodní kanály, atd. Pro vydání příslušných povolení k určitému záměru (továrně, silnici, atd.) však nestačí, aby tento záměr byl jen v PÚR. Aby se záměr mohl postavit, je zapotřebí, aby byl obsažen (vymezen) i v krajském územním plánu (zásady územního rozvoje).

Přestože stavební zákon stanoví, že PÚR je závazná pro pořizování a vydávání zásad územního rozvoje a územních plánů, Nejvyšší správní soud konstatoval, že PÚR není tak závazná, aby se záměry v ní obsažené úplně automaticky přebíraly do krajských "územních plánů" (zásad územního rozvoje) a územních plánů obcí. Úkolem krajských úřadů je u jednotlivých záměrů provést vyhodnocení jejich potřebnosti a porovnat možné varianty jejich řešení.  To však nic nemění na tom, že PÚR je mimořádně důležitá pro další rozhodování o využití území.

Schválená Politika územního rozvoje a účast veřejnosti

Současná Politika územního rozvoje (PÚR) byla schválena na jednání vlády ČR (v čele s premiérem Fischerem) dne 20. července 2009. Stalo se tak i přes výhrady Ministerstva životního prostředí, které směřovaly ke kontroverzním projektům dálnic a elektráren. Ty byly do PÚR „propašovány“ Ministerstvem dopravy, Ministerstvem průmyslu a obchodu a některými kraji.

Pokud schválenou PÚR podrobíme kritice, je zapotřebí zdůraznit, že nijak neupravuje únosné zatížení území – tj. např. stanovení limitů pro výstavby továren a rozšiřování průmyslu v oblastech, které se už teď potýkají s narůstajícím znečištěním ovzduší, neřeší problematiku satelitních městeček (nekontrolovatelné rozrůstání měst), zastavování okolí měst hypermarkety nebo otázky spojené se zemědělským využitím krajiny. Stejně tak neobsahuje žádná základní kritéria pro zvyšování rekreačního potenciálu krajiny nebo zlepšování (a dá se říci, že i pro ochranu) životního prostředí. Pokud by měla být PÚR skutečnou koncepcí, měla by stanovit minimálně principy a zásady, kterými se pak budou muset řídit kraje a obce.

PÚR je možné aktualizovat každé čtyři roky a to na základě rozhodnutí vlády o Zprávě o uplatnění PÚR. Ke Zprávě o uplatňování PÚR může každý zaslat své připomínky. Je však zapotřebí sledovat úřední desku Ministerstva pro místní rozvoj anebo jeho internetové stránky, abychom se dozvěděli, že zpráva o uplatňování PÚR byla vydána a aktualizace PÚR se chystá. Lhůta pro podání připomínek nesmí být kratší než 30 dnů od zveřejnění návrhu Zprávy o uplatňování PÚR ministerstvem (§ 35 odst. 3).

V dubnu 2015 vláda ČR schválila na základě zprávy o uplatňování PÚR její aktualizaci č.1. Aktualizace pořídilo MMR. Nově byly zařazeny rozvojové záměry dopravní infrastruktury (např. koridor pro rychlostní silnici R48, plochy pro vnitrozemské přístavy a veřejné terminály s vazbou na logistická centra) a rozvojové záměry technické infrastruktury (např. koridory pro dvojitá vedení 400kV, zejména ve vazbě na spolehlivost přenosové soustavy, plochy pro podzemní zásobníky plynu, koridory pro nové plynovody a dálkovody, z důvodu zajištění energetické bezpečnosti). Některé rozvojové záměry byly vypuštěny z důvodu jejich realizace (např. plynovod Gazela), nebo z důvodu, že jejich význam byl vyhodnocen pouze jako krajský, nikoliv celorepublikový, nebo od jejich záměru bylo upuštěno. (1)

Proti schválené PÚR nelze za současného stavu legislativy a judikatury (soudních rozhodnutí) podat žalobu ani jinak přezkoumávat její správnost a zákonnost. Proti jednotlivým záměrům, které jsou v PÚR obsaženy, se lze soudně bránit výhradně až v rámci územních plánů krajů.

Zásady územního rozvoje

Zásady územního rozvoje (ZÚR) jsou krajské územní plány. Jejich přípravu mají na starosti jednotlivé kraje. Zásady by měly stanovit zejména:

  • základní požadavky na uspořádání území kraje,
  • účelné využití tohoto území,
  • plochy nebo koridory, které mohou mít důležitý význam pro celý kraj (jde zejm. o dopravní stavby a jiné veřejně prospěšné stavby).

ZÚR tedy vymezují zejména záměry nadmístního charakteru, což jsou významné silnice, železnice, velké průmyslové zóny, atd. ZÚR jsou závazné pro obce v daném kraji. Pokud se tyto obce rozhodnou pořídit si své vlastní územní plány, pak musí tyto plány vycházet ze ZÚR a nesmí s nimi být v rozporu. Rozpor by mohl nastat třeba v případě, že by obec chtěla na konkrétním místě velký park, ale ZÚR by na stejném místě počítaly např. s dálnicí. Obce jsou tak v nakládání se svým územím částečně omezeny. Jak ale stanoví ustanovení § 36/3 stavebního zákona, nesmí zásady územního rozvoje obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem územnímu plánu, regulačnímu plánu nebo navazujícím rozhodnutím.

Je zřejmé, že ZÚR budou jedním z nejdůležitějších dokumentů územního plánování. Všechny záměry, které v nich budou obsaženy, budou muset obce převzít do svých územních plánů. Žádný územní plán obce nebude moci být v rozporu se ZÚR toho kterého kraje. Krom toho ZÚR zase musí respektovat Politiku územního rozvoje (celorepublikový územní plán), a záměry v ní obsažené.

ZÚR schvaluje zastupitelstvo kraje a je možné je aktualizovat na základě schválené Zprávy o uplatňování zásad územního rozvoje, nebo v případech uvedených v ustanovení § 42/6 stavebního zákona. Důležité je, aby se jak obce, tak občané včas zapojili do přípravy tohoto stěžejního dokumentu, který rozhoduje o využití území celého kraje.

Jak se připravují zásady územního rozvoje

První ZÚR se pořizují na základě zadání, každé další pak podle zprávy o uplatňování dosavadních ZÚR. Na tomto základě se vypracuje návrh ZÚR, který krajské úřady projednávají s Ministerstvem pro místní rozvoj (MMR), dotčenými správními úřady a sousedními kraji. Povinností krajů je zajistit zpracování vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj a to také projednávat s příslušnými ministerstvy – nejen životního prostředí, ale i zemědělství, dopravy, kultury, zdravotnictví a dalšími úřady. Tento postup by měl zajistit, aby ZÚR neohrožovaly zájmy, které mají tyto instituce chránit.

Po společném jednání příslušného kraje s dotčenými orgány státní správy (další ministerstva, odbory krajského úřadu a další úřady) mají tyto orgány lhůtu 30 dní, aby k prezentovanému návrhu ZÚR podaly svá stanoviska. Krajský úřad vyhodnotí požadavky úřadů vyplývající ze stanovisek a návrh ZÚR podle nich upraví. Upravený návrh posléze krajský úřad předkládá k posouzení MMR. Veřejnost se společného jednání neúčastní, má však možnost uplatnit k návrhu ZÚR i vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území ve lhůtě 30 dnů od jeho doručení veřejnou vyhláškou písemné připomínky (§ 37 odst. 3) Veřejnosti a obcím krajský úřad takto předkládá návrh ZÚR a připravené vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, jehož součástí je vyhodnocení vlivů na životní prostředí v kraji, oblasti Natura 2000 a některé sociální a ekonomické otázky. Při troše zjednodušení můžeme vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území označit zkratkou SEA (strategic environmental assessment = posuzování vlivů plánů a koncepcí na životní prostředí). Do procesu SEA se veřejnost samostatně zapojit nemůže. K vyhodnocení vlivů na životní prostředí lze podávat připomínky a námitky společně s připomínkami a námitkami k návrhu ZÚR, tedy najednou.

Poté, co je zveřejněn upravený a posouzený návrh ZÚR, mohou občané posílat krajskému úřadu své připomínky nebo prostřednictvím zástupce veřejnosti námitky, a to nejpozději do 7 dnů ode dne veřejného projednání (§ 39/2). Nato krajský úřad vše vyhodnotí a připraví finální podobu ZÚR včetně rozhodnutí o podaných námitkách, kterou schvaluje zastupitelstvo kraje. Celý dokument je řečí stavebního zákona následně vydán jako opatření obecné povahy. To má za následek, že jedinou právní obranou proti celému opatření obecné povahy nebo jeho části je podání žaloby ke krajskému soudu.

Zveřejňování materiálů

Pro zveřejňování dokumentů, které se týkají územního plánování, jako je např. Návrh zásad územního rozvoje nebo územního plánu, platí několik specifických pravidel. Najdeme je ve stavebním zákoně. Jak tedy najít vše potřebné pro zapojení se do přípravy územního plánu? Obecně platí, že se písemnosti doručují veřejnou vyhláškou. To znamená, že se po stanovenou dobu vyvěsí na úřední desku a na internet – webové stránky úřadu.

Okamžik zveřejnění je velmi důležitý. Od něj plynou lhůty, po které lze podávat připomínky a námitky. Pokud lhůtu zmeškáte, tedy zašlete své připomínky či námitky až po lhůtě, máte smůlu. Nikdo se jimi už zabývat nebude.

Dokumenty se mohou zveřejňovat také jiným způsobem, který je obvyklý. Může se stát, zvláště u územního plánování, že písemnosti jsou příliš velké a na úřední desku by se nevešly. Pak se jednoduše postupuje tak, že se vyvěsí jen oznámení a základní údaje a každý pak do celého materiálu může nahlížet buď na internetu, nebo fyzicky na konkrétním místě. Úředníci vždy musí říct, kdy a kde se do plánů může nahlížet.

Pozor! ZÚR není jen samotný návrh (textová část), ale jejími součástmi jsou také výkresy, schémata a jiná zobrazení, včetně příloh!

Jak se může veřejnost podílet na přípravě Zásad územního rozvoje

Veřejnost má několik možností, jak do přípravy ZÚR zasáhnout. Každý může podávat připomínky a navíc si občané mohou zmocnit tzv. zástupce veřejnosti, prostřednictvím kterého mohou prosazovat svoje požadavky. Veřejnost má dvě možnosti, jak podobu ZÚR ovlivnit: podat připomínku nebo zmocnit zástupce veřejnosti, který může podávat námitky.

Stavební zákon určuje, že při pořizování  ZÚR lze podávat námitky a připomínky. Ale pozor! Nejedná se o synonyma! Námitky jsou daleko lepší (a právně silnější) než připomínky, ale může je podat jen určitá „privilegovaná“ skupina subjektů. Námitky mají větší právní váhu, a proto pokud Vy sami zrovna můžete podávat jen připomínky, zkuste kontaktovat někoho spřízněného, kdo by mohl podat námitky.

Připomínka

Připomínku může podat každý, občan, vlastníci dotčených pozemků, spolky i cizinec. Připomínky se mohou podávat před veřejným projednáním a potom nejpozději do 7 dnů od veřejného projednání. Veřejné projednání vede krajský úřad a musí na něm být přítomen projektant, který má zajistit laický výklad a vysvětlit základní pojmy a souvislosti.

Pozor – při veřejném projednání i před ním se připomínky i námitky musí uplatňovat písemně a musí být podepsány a navíc musí obsahovat Vaše identifikační údaje!

Dávejte také pozor na to, aby krajský úřad nemohl vyřadit vaši připomínku (stejně tak námitku) kvůli formálnímu pochybení – vůbec se nepřihlíží k připomínkám, o kterých už bylo rozhodnuto při pořizování politiky územního rozvoje.

Jak kraj s připomínkami naloží? Připomínky nejsou pro krajský úřad závazné, takže má možnost nezabývat se jimi důkladně. Ve vyhodnocení připomínek pak krajský úřad volí nejčastěji jednu ze tří frází, a sice „akceptováno“, „akceptováno částečně“ a „neakceptováno“. Z uvedeného je patrné, že krajský úřad nemusí neakceptování připomínek ničím odůvodňovat. S tím se ruku v ruce pojí i fakt, že proti způsobu vypořádání připomínek se nelze bránit právní cestou.

Námitka

Obce, tzv. oprávněný investor (vlastník, správce nebo provozovatel dopravní nebo veřejné technické infrastruktury) a zástupce veřejnosti mohou proti návrhu zásad územního rozvoje podávat námitky. Ty musí obsahovat odůvodnění a současně v nich musí být vymezeno území dotčené námitkou. Důležitá je rovněž skutečnost, že kdo je jednou oprávněn podat k určitému záměru v ZÚR námitku, může podávat námitky i k dalším záměrům, které se ho přímo nedotýkají. Čili každé další podání osoby, která může podávat námitky, je nutné brát v úvahu jako další námitky (a nikoli jen jako připomínky).

Rozdíl mezi námitkami a připomínkami je zásadní, protože o námitkách se musí rozhodnout (tj. vypracovat písemné rozhodnutí). Návrh takového rozhodnutí připravuje krajský úřad, o němž pak rozhoduje zastupitelstvo kraje. Rozhodnutí o námitce musí obsahovat vlastní odůvodnění a je součástí odůvodnění celých zásad. Proti tomuto rozhodnutí nelze podat ani odvolání ani rozklad.

Přesto mají zástupci veřejnosti či obce možnost domoci se nápravy špatně vypořádaných námitek. V úvahu připadá jednak podání podnětu na Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR), aby rozhodnutí o námitkách přezkoumalo (tzv. podnět k přezkumu), a poté žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 soudního řádu správního ke krajskému soudu. V úvahu přichází také žaloba na zrušení zásad podle § 101a soudního řádu správního.

V případě podnětu k přezkumu záleží čistě na úvaze MMR, zda přezkum provede či nikoli a nelze ho nijak právně vymáhat. Pokud obec nebo zástupce veřejnosti s podnětem uspěje a MMR rozhodne o změně nebo zrušení části rozhodnutí o námitkách, je kraj povinen uvést ZÚR do souladu s tímto rozhodnutím. Do té doby nelze rozhodovat a postupovat podle těch částí ZÚR, které jsou vymezeny v rozhodnutí o zrušení rozhodnutí o námitkách.

Rozhodne-li se např. zástupce veřejnosti podat žalobu proti rozhodnutí (protože podnět pro přezkum byl vyřízen v jeho neprospěch), kterým byly vypořádány jeho námitky, nemá tato automaticky odkladný účinek (§ 73 soudní řád správní), ale může jí být soudem přiznán. Tzn. proces přijetí ZÚR poběží dále, pokud jinak nerozhodne krajský soud.

Řízení o přezkumu rozhodnutí o námitkách a také řízení o žalobě proti rozhodnutí, kterým byly vypořádány námitky, je zcela nezávislé na soudním přezkumu ZÚR (tedy na žalobě pro ZÚR nebo jejich části), a proto tyto dva procesy mohou probíhat paralelně vedle sebe. Lze tedy podat zároveň podnět k přezkumu, či žalobu proti rozhodnutí o vypořádání námitek, a žalobu na zrušení části nebo celých ZÚR ke krajskému soudu.

Veřejné projednání

Krajský úřad musí zajistit, aby po dobu 15 dnů (§ 39/1) ode dne doručení veřejné vyhlášky (ta je doručena 15. dnem po vyvěšení), byl návrh ZÚR vystaven k veřejnému nahlédnutí. Veřejnost má tedy dohromady nejméně 30 dní od zveřejnění vyhlášky na to, aby začala o ZÚR zajímat, zjistit jejich obsah, sepsat připomínky a zmocnit zástupce veřejnosti.

K veřejnému projednání krajský úřad přizve jednotlivě dotčené orgány (další úřady), obce daného kraje a sousední kraje, a to nejméně 30 dnů předem. Nejpozději 7 dnů po veřejném projednání může každý uplatnit své připomínky a dotčené obce, oprávnění investoři a zástupce veřejnosti  námitky s jejich odůvodněním a současně musí vymezit území dotčené námitkou. Všechny námitky i připomínky musí být přitom uplatněny písemně (nestačí ústně), musí na nich být Vaše identifikační údaje a je nutné je také vlastnoručně podepsat.

Dotčené orgány uplatní na závěr veřejného projednání svá stanoviska k připomínkám a námitkám. K později uplatněným stanoviskům, připomínkám a námitkám se nepřihlíží, to znamená, že se jimi krajský úřad zabývat nebude. O průběhu veřejného projednání se pořizuje písemný záznam, nikoli však protokol, což znamená, že ne vše bude zaznamenáno. Námitky a připomínky se stejně musí podat písemně, a nejspíš nebude zapotřebí tento záznam podepisovat.

Po skončení lhůty k podávání námitek a připomínek krajský úřad vyhodnotí výsledky projednání a zpracuje návrh rozhodnutí o námitkách. Dojde-li na základě veřejného projednání k podstatné úpravě návrhu ZÚR, posoudí ho opět MMR a koná se opakované veřejné projednání za účasti dotčených orgánů, obcí a sousedních krajů. Na tomto opakovaném veřejném projednání lze podávat námitky, připomínky a stanoviska stejně jako v předešlém případě.

Žaloba ke krajskému soudu - jak žalovat ZÚR?

Zásady územního rozvoje se vydávají jako tzv. opatření obecné povahy. Proto je možné, aby každý, kdo tvrdí, že byl opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech, podal proti tomuto opatření žalobu (tj. přímo proti ZÚR). ZÚR může být dotčen jen poměrně úzký okruh subjektů. Jedná se o dotčené vlastníky, dotčené obce a nově též zástupce veřejnosti.

Dotčeným vlastníkem se rozumí fyzická (občan) nebo právnická osoba (obchodní společnost, nadace, spolek aj.), která je vlastníkem určité nemovitosti (pozemku nebo stavby) a tato nemovitost je návrhem veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšného opatření nebo zastavitelných ploch (vymezených v ZÚR) dotčena. Typickou situací je např. pozemek občana, přes který je navrhováno vedení nové dálnice nebo např. plynovodu.

Druhou skupinou subjektů, které mohou proti ZÚR podat žalobu jsou dotčené obce. Dotčenou obcí má stavební zákon na mysli všechny obce v daném kraji a obce s krajem těsně sousedící.

Po případném podání žaloby soud zkoumá, zda byly ZÚR vydány v souladu se zákonem. Pokud výsledkem tohoto zkoumání bude závěr, že krajský úřad nepostupoval správně, že překročil své pravomoci či postupovat přímo nezákonně, může soud buď část nebo celé opatření obecné povahy (tj. část nebo přímo celé ZÚR) zrušit. Na své rozhodnutí má soud krátkou lhůtu – 90 dnů, počítaje ode dne, kdy mu návrh došel. Proto by každá žaloba měla být dobře odůvodněná a měla by obsahovat všechny rozhodující skutečnosti podložené případnými důkazy.

Pokud byste v budoucnu zvažovali podání této žaloby, doporučujeme Vám obrátit se na advokátní kancelář, která by měla zajistit její kvalitní vypracování.

Na tomto místě upozorňujeme také ještě jednou na možnost podat podnět k přezkumu rozhodnutí o námitkách (což je součástí celých ZÚR). Tento podnět se podává na Ministerstvo pro místní rozvoj. Je možné zvažovat také podání žaloby proti rozhodnutí o vypořádání námitek ke krajskému soudu. Zde opět doporučujeme obrátit se na advokátní kancelář.

Poznámky

(1) Tisková zpráva MMR ze dne 15.4.2015, dostupná na: http://www.mmr.cz/cs/Ministerstvo/Ministerstvo/Pro-media/Tiskove-zpravy/...

Nadřazené kategorie:

Územní plánování

Pomohl Vám manuál?

Podpořte nás

Nenašli jste?

Položit nový dotaz

Do pěti pracovních dnů se vám ozveme.

Položit dotaz

Občan 2.0?

Zajímáte se o problémy kolem vás? Možná jste Občan 2.0.

Chcete se zapojovat efektivněji?
Buďte Občan 2.0!

Přečtěte si více

Jde do tuhého?

Potřebujete pomoc advokáta?

Součástí konsorcia je i advokátní kancelář
Frank Bold Advokáti.

Pomoc advokáta